KAMU EKONOMİSİ POLİTİKALARININ OLUŞUMUNDA BASKI GRUPLARININ ROLÜ VE TÜRKİYE’NİN GÖRÜNÜMÜ BÖLÜM 2

KAMU EKONOMİSİ POLİTİKALARININ OLUŞUMUNDA BASKI GRUPLARININ ROLÜ VE TÜRKİYE’NİN GÖRÜNÜMÜ  BÖLÜM 2 

Kamu Ekonomik Kararları ve Baskı Gruplarının Rolü 

Baskı gruplarının yasal veya yönetsel faaliyetler üzerinde egemenlik kurma arzularının çoğu kez ekonomik ve mali kaygılardan kaynaklandığını söylemek mümkündür. Özellikle ekonomik amaçlı baskı grupları için durum büyük ölçüde böyledir. Kamu ekonomik birimlerinin alacağı kararlarla yakından ilgilenen bu gruplar, söz konusu kararların mümkün olduğunca lehlerine olması(en azından aleyhlerine olmaması) için çaba gösterirler. 
Kamu ekonomisi karar birimlerinin uygulamaya koyduğu politikalar üzerinde etkin olma arzusu taşıyan baskı gruplarının iktisadi ve mali analizlerini yapan en önemli görüş, ‘Politik İktisat Okulu’ yani ‘Kamu Tercihi Okulu’ yada diğer adıyla ‘Anayasal İktisat’ yaklaşımıdır. İkinci Dünya Savaşından sonra gelişim gösteren ve 1950’lerden 1970’lere kadar sırasıyla ABD, Avrupa ve Japonya’da öne çıkan bu görüş, Neo-Klasik yaklaşımların mevcut sorunları çözme konusunda 
yetersiz kalması ve Keynesyen İktisat Yaklaşımına yönelik tepkilerden dolayı ortaya çıkmıştır (Hepaksaz, 2007: 89- 109). 
Kamu Tercihi Okulu’nun kurucusu ve en önemli temsilcisi konumunda olan James M. Buchanan’ın analizlerinin temelinde, İsveçli iktisatçı Knut Wicksell’in ‘vergilemede adalet’ ve ‘kolektif davranış’ çözümlemelerinden etkilendiği bilinmektedir(Buchanan, 2003: 143-155). 

Buchanan; Anayasal İktisat Yaklaşımının bilimsel dayanağını teşkil eden ‘metodolojik bireyselcilik’ ve ‘siyasal mübadele’ varsayımlarında Klasik İktisat Yaklaşımı’nda yer alan ‘homo economicus’ varsayımını da politik iktisadi sürece dahil ederek (Buchanan, 1987: 243-250), kamu ekonomisinin siyasal mübadele çözümlemelerine katkı sağlamıştır Anayasal İktisat Yaklaşımı’nın özünde ‘oylama sürecinin’ içinde yer alan politik aktörlerin kamu ekonomisi üzerinde yaratmış olduğu etki incelenmektedir. Bu kapsamda geliştirilen politik analizlerde de, fayda maksimizasyonu peşinde olan bu aktörlerin davranış kalıpları ele 
alınmaktadır. 
Böylece oylarını maksimize etmeye çalışan politikacılar, kişisel çıkarlarını maksimize etmeye çalışan ortalama seçmenler, bütçelerini maksimize etmeye çalışan bürokratlar ve rantlarını maksimize etmeye çalışan rant kollayanlar, anayasal iktisat yaklaşımının temel inceleme alanını oluşturmaktadırlar (Van Winden, 1999: 1-29). 

Bilimsel metodolojisini büyük ölçüde ‘bireycilik’ ve ‘homo economicus’ ilkeleri üzerine kuran Anayasal İktisat Yaklaşımı, siyasi otoritenin anayasal kurallarla sınırlandırılması gerektiği fikrini savunarak Klasik İktisat görüşüne bir bakıma gönderme yapmıştır. Bu yaklaşımda, devlet müdahalesini doğuran siyasal ve bürokratik yapılarla, yasal veya yönetsel sürecin bir parçası olma çabasında olan baskı ve çıkar grupları arasındaki ilişkiyi belirleyen faktörün, kamu yararı değil de bireysel çıkar olduğu savunulmuş ve bundan dolayı da kamu ekonomisinin düzenli bir şekilde işleyebilmesi için siyasal iktidarların ekonomik güçlerinin anayasal kurallarla sınırlandırılması gerektiği iddia edilmiştir (Akyıldız, 2006: 1-23).

Ekonomik ve mali olayların siyasal boyutlarıyla ilgilenen Kamu Tercihi Yaklaşımı, temel argümanları bakımından her ne kadar Klasik İktisadi Yaklaşımla benzeşmekte ise de, politik iktisadi sürecin oyun kurallarını incelemesi bakımından, iktisadi literatürde apayrı bir konuma sahiptir. Geleneksel iktisadi doktrinlerin siyasal, kurumsal ve hukuksal yapıyı birer veri olarak kabul 
etmesine karşın Anayasal İktisat Yaklaşımı, dışsal olarak kabul edilen politik sürecin kurallarını ve işleyişini inceleyen bir yaklaşım sergilemektedir (Güneş ve Aydemir, 2005: 74-86). Kamu Tercihi Okulu’nun teorisyenleri; piyasa koşullarında kişisel faydasının peşinde koşan bireyin, aynı durumu siyasal süreçte de sağlamaya çalışacağı savını üretmişlerdir. Buna göre; siyasal oylamanın bir mübadele süreci oluşu, siyasal yozlaşmanın yanı sıra ekonomik ve yönetsel yozlaşmaları da gündeme getirebilecektir. Böylece politik sürecin aktörleri durumunda olan siyasal partilerin oylarını, bürokratların bütçe ve ödeneklerini, seçmenlerin bireysel çıkarlarını ve baskı gruplarının da rantlarını maksimize etmeye çalışmaları yönetsel ve ekonomik bir yozlaşmaya neden 
olabilmektedir (Çevikbaş, 2006: 265-289). 

Siyasal süreç içinde meydana gelen yozlaşmanın, kamu ekonomisinde yaratmış olduğu olumsuz etki baskı gruplarıyla ilişkilendirildiğinde bunun en yoğun şekilde ‘rant kollama’ faaliyetleriyle gündeme geldiği görülmektedir. Rant kollayanlar; bireysel rant kollayanlar ve örgütlü(kurumsal) rant kollayanlar şeklinde ikiye ayrılmaktadır (Aktan, 1993: 119-136). Kurumsal rant kollama; “ortak menfaatleri etrafında birleşen ve bunları gerçekleştirmek için örgütlenen 
kesimin devletten ekonomik transfer elde etme çabası” olarak tanımlanmaktadır. Bu bağlamda rant kollayan bir kesimi ifade eden baskı grupları yönetsel birimleri etkilemek için ikna, rüşvet, lobicilik, tehdit, sabotaj ve toplu eylem gibi yöntemlere başvurulabilmektedir ler. 

Kamu Tercihi Okulu’nun kamu mülkiyetine ve dolayısıyla da siyasal karar alma sürecine getirdiği en önemli eleştirilerden biri de ‘etkinlik’ ve ‘verimlilik’ kavramları temelinde olmuştur. Bu yaklaşıma göre; kamu ekonomisinin işleyiş sürecindeki baskı grupları, kamu çalışanları ile siyasal ve bürokratik sürecin karar mercileri gibi siyasal süreçte yer alan aktörlerin sergilemiş oldukları 
davranış kalıplarının, kamu ekonomisinin etkin bir şekilde işlemesine ve kamu yararının sağlanmasına olumsuz yönde etki ettiği iddia edilmiştir (Dura, 2006). 
Kamu ekonomisinde meydana gelen söz konusu bozulmaların önüne geçebilmek için siyasal otoriteleri bağlayıcı bir takım anayasal kuralların uygulamaya konulması gerektiği üzerinde durularak, bu kapsamda yedi farklı anayasal başlığın düzenlenmesi önerilmiş olup, bu başlıklar ise; ‘parasal anayasa’, ‘mali anayasa’, ‘gelir dağılımı anayasası’, ‘dış ticaret anayasası’, ‘yasal kurumsal serbestleşme ve rekabet anayasası’, ‘sosyal güvenlik anayasası’ ile ‘kentleşme ve çevre sorunları anayasası’ şeklinde sıralanmıştır (Kayabaşı, 2005: 55-71). 
Siyasal mübadelenin ortadan kaldırılabilmesi ya da en azından minimize edilebilmesi için önerilen ve kamu ekonomisinin gelir ve harcama kalemlerini ilgilendiren mali anayasa yaklaşımı ile siyasal otoritenin vergi, harcama, bütçe ve borçlanma gibi mali politikalarını kontrol altında tutabilmesi amaçlanmakta dır. Bu bağlamda gündeme getirilen anayasal sınırlamalar şu şekilde 
sıralanabilir (Çelebi, 2000: 182-185);

- Vergiye İlişkin Öneriler 
- Vergi konusunun sınırlandırılması, 
- Verginin düz oranlı olması, 
- Toplam vergi yükünün sınırlandırılması, 
- Merkezi yönetimin vergileme yetkisinin kısmen yerel yönetimlere devri(mali federalizm), 
- Kamu Harcamalarına İlişkin Öneriler 
- Kamu harcamalarının GSMH’ya olan oranının belirlenmesi, 
- Kamu harcamalarının genel olması(kamu mal ve hizmet üretimindeki artışın tüm mal ve hizmetler itibariyle aynı düzeyde olması), 
- Kamu Borçlanmasına İlişkin Öneriler 
- Toplam borçların GSMH’ya oranının belirlenmesi, 
- Merkez Bankası’ndan kısa vadeli avans uygulamasının sınırlandırılması, 
- Borçlanmanın parlamentonun onayına tabi olması, 
- Bütçeye İlişkin Öneriler 
- Denk bütçe kuralının getirilmesi, 
- Vergi ve harcama karlarının eşanlı alınması, 
- Vergi ve harcama kararlarının kaliteli çoğunlukla(mutlak çoğunluktan daha fazla, örneğin; ¾ gibi) alınması. 

Mali anayasa uygulamalarının hayata geçirilmesi kamu ekonomisinin etkinliğinin yanı sıra, demokratik toplum düzeni açısından da önem arz emektedir. 
Bu bağlamda mali anayasanın çerçevesi çizilirken; çağdaş parlamenter demokrasilerde devlet gücünün en önemli yansımasının vergi ve harcama politikaları eliyle gerçekleşmekte olduğu ve bu gücün siyasal otorite tarafından 
nasıl kullanılacağı ve/ veya nasıl sınırlandırılacağı konusunun demokrasinin varlığı için büyük bir önem arz ettiği özellikle vurgulanmalıdır (Savaş, 1991: 331-370). Türkiye’de Baskı Grupları ve Sivil Toplum Örgütleri Türkiye’de baskı grubu veya sivil toplum örgütü türünden yapılanmalar, Osmanlı  İmparatorluğu ’nun son dönemlerinden itibaren önemli birer toplumsal unsur haline gelmeye 
başlamış, modernleşme çabaları ve sanayi devriminin de etkisiyle örgütlenme faaliyetleri hız kazanmıştır. Cumhuriyetin ilanıyla birlikte sınıfsal farklılaşmala rdan kaynaklanan menfaat çatışmalarının önüne geçmek için dayanışmacı toplum modeli benimsenmiş ve ülkedeki değişik çıkar unsurlarının işbirliği amaçlanmıştır. Türkiye’nin o yıllardaki iktisadi yol haritası niteliğinde olan 
‘İzmir İktisat Kongresi’ ise sanayici, tüccar, çiftçi ve işçi gibi değişik sosyal kesimleri bir araya toplaması bakımından önemli bir işlevi yerine getirmiştir. 
II. Dünya Savaşı sonrasında çok partili yaşama geçişle birlikte güçlenen tarım kesimi ile 1960 sonrasında hız kazanan öğrenci hareketleri, söz konusu dönemlerin önemli baskı unsurlarını oluştururken, 1961 Anayasası ile sendikal hakları genişleyen işçi kesimi de etkili bir baskı grubu niteliğine kavuşmuştur (Aslan ve Gül, 2004: 85-100). 

1980 sonrası dönem Türk sivil toplum hareketleri açısından önemli bir kilometre taşı olmuştur. 1990’lı yıllardan itibaren Türkiye’deki sivil toplum oluşumları işlevleri bakımından batıdaki özdeşleriyle benzeşmeye başlamış insan hakları, kadın hakları ve çevre hareketleriyle ilgili oluşumlar toplumsal hareketliliği arttırmıştır. Sivil toplum hareketlerinin 1990’lı yıllarda güç kazanmasında 1982 Anayasasında sınırlandırılmış bulunan dernek kurma, sendika kurma gibi 
faaliyetlerin 1995 yılında yapılan yasal düzenlemeler ile serbestleşmeye başlamasının da önemli bir etkisi olmuştur (Şen, 2005: 83-85). 
Sivil toplum oluşumlarının Türkiye’deki durumu incelenirken öncelikle iki temel husus üzerinde durmak gerekmektedir. Bunlardan ilki güçlü devlet-zayıf toplum anlayışı durumu iken, ikincisi ise demokratik bir sivil toplum örgütünün yaşamasını sağlayacak olan koşulların oluşturulmasıdır. Koşullarla ilgili sorunlar; sivil toplum örgütünün örgütsel varlığını belirleyen yasal çerçeve iken, birinci türden sorunlar kökleri derinlerde olan siyasal nedenlerden  kaynaklanmakta dırlar. Sebep-sonuç ilişkisi bakımından iç içe geçmiş bir görünüm sergileyen bu 
sorunların irdelenmesi devlet-sivil toplum ilişkilerinin demokratikleşmesinde anahtar bir katkı sağlayacaktır (Tosun, 1998: 244-281). 

Türkiye’deki sivil toplum ideali incelendiğinde, toplumsal alanın devlet otoritesi karşısında tam bir özerkliğe sahip olduğunu söylemenin güç olduğu anlaşılmaktadır. Devlet, sahip olduğu kurumsal varlığıyla siyasal alan üzerinde etkin bir konuma sahip olduğundan sivil toplum örgütlerini 
kontrolü altında tutabilmekte, medya tekeliyle devlet egemenliği arasında sıkışan sivil toplum hareketlerinin bir yandan özerkliği ortadan kalkarken, diğer yandan da sivil toplum hareketinin önemli bir unsuru olması gereken toplumsal dayanışma motifleri örselenmektedir. Ayrıca siyasal yada kişisel menfaat sağlama aracı durumundaki rant mekanizması, bireyin ve toplumun devlete 
olan bağımlılığının sürmesine neden olmakta ve sivil toplum hareketlerinin devlet karşısındaki özerkliğine zarar verebilmektedir (Tosun, 2001: 224-243). 
Türkiye’de baskı grupları ve sivil toplum örgütlerinin, batıdaki benzerlerine nazaran daha az özerk olmalarında, batıdaki tarihsel sürece benzer bir sürecin yaşanmamasının etkili olduğu söylenebilir. Batı medeniyetlerinde meydana gelen Reform, Rönesans ve Aydınlanma Çağı gibi gelişmelerin hiçbirini yaşamayan Türk toplumunda, sanayileşme süreci de kendiliğinden gelişmemiş ve her türlü hakkın tabandan bir baskı olmaksızın tavandan sunulması, cemaat olma 
özelliğini aşamayan Türk toplumunda, sivil toplum idealinin oluşmasına engel teşkil etmiştir (Uğurlu, 2006: 142-144). Toplum tarafından elde edilen hakların, toplumsal bir mücadele sonrasında değil de, bir bakıma yukarıdan gelen bir ‘lütufla’ kazanılmış olması, Türkiye’deki baskı gruplarının toplumsal konumu açısından da belirleyici olmuştur. Toplumdaki baskı unsurlarının oluşumunda, devletin sağladığı hareket alanının belirleyiciliğine vurgu yapan Kongar (1999: 609- 693)’a göre; Türkiye’de baskı unsurlarının, toplumsal gücünün belirlenmesinde devlet mekanizmasının destekleyici rolü etkin olmuştur. Buna göre Cumhuriyetin ilk yıllarında burjuvazi sınıfının oluşması için çaba gösteren devlet, 1961 Anayasası sonrasında ise işçi sınıfının gelişmesine önem vermiş ve 1980 sonrasında yine iş çevrelerinin (burjuva sınıfının) çıkarları öne 
çıkartılamaya başlanmıştır. 

Türk Sivil toplum oluşumlarının toplumsal alandaki ağırlığı nicelik ve nitelik bağlamında ele alındığında; bu oluşumların ‘genişleme’ ve ‘derinleşme’ bakımından yeterince etkin olamadığı görülmektedir. Bu bağlamda sivil toplum örgütleri; örgütlenme sorunları, mali sorunlar, çevreyle etkileşim sorunu ve kapasite sorunu gibi dört ana problemle yüz yüze kaldıkları için hedeflerinin 
gerisine düşebilmektedirler. Türkiye’de sivil toplum örgütleri sayı bakımından çok geniş olmalarına karşın, toplumsal yaşamda yeterince kendilerini ifade edememe ve halkta bu oluşumların yönlendirici gücünün varlığı hakkındaki bilincin oturmaması gibi nedenlerle, söz konusu bu oluşumların toplumsal olaylarda derin bir etkinliğe sahip olamadıkları görülmektedir (Keyman, 
2004). Kitlesel demokratik örgütlenmelerin toplumsal düzendeki etkinliğinin artmasında, politik güven kadar insanlar arasındaki hoşgörünün ve bilgi toplumu olabilmenin de önemli bir etkisi vardır. Toplumsal hoşgörü, başkalarına güven, tolerans, politik ve toplumsal kurumlara güven gibi faktörlerin olmadığı bir ortamda, demokrasinin yaşatılamayacağı gerçeği göz önüne alınacak 
olursa ‘farklı olan ötekini tolere etmeyi’ ifade eden sivil toplum örgütlerinin varlığı ile toplumsal hoşgörü arasında hayati bir bağın olduğu gerçeği görülecektir. Böylece Türk toplumunu oluşturan fertlerin arasındaki güven artışı, bilgili ve eğitimli insanların oluşturduğu bir toplumda sivil toplum örgütlerinin etkinliğini de arttıracaktır (Sarıbay, 2007: 543-560). 

Türkiye’de Baskı Gruplarının Kamu Ekonomisi Üzerindeki Etkisi Türk kamu ekonomisinin karar alma süreçlerinde ve alınan kararların hayata geçirilmesinde, baskı(çıkar) gruplarının etkinlik açısından geçmiş dönemlere göre olumlu bir 
gelişme gösterdikleri söylenebilir. Çalışmanın kapsamını oluşturan vergi ve harcama politikalarının oluşumunda etkin roller üstlenmek isteyen baskı grupları, vergi ve harcama uygulamaları ile ilgili yasal ve yönetsel sürecin arzuladıkları şekilde gerçekleşmesinde yoğun çaba içinde bulunmaktadırlar. Türkiye’de baskı gruplarının vergi politika ve uygulamalarındaki etkisi, parlamentodaki ‘kanun teklifi’ sürecinden itibaren başlamaktadır. Bu aşamada baskı grupları, temsil ettikleri kesimin lehine olan düzenlemelerin kanun teklifi haline gelebilmesi için milletvekilleri, parti başkanları ve hükümet yetkilileri ile çeşitli ortamlarda görüşmeler yapmaktadırlar. Vergilerle ilgili yasal düzenlemelerin meclis komisyonlarındaki ve meclis genel kurulundaki görüşmeleri sırasında da lobi faaliyetlerini sürdüren baskı grupları, yürütme erkinin meclisteki gücünden de 
yararlanarak vergilerle ilgili yasal düzenlemelere yön vermeyi amaçlamaktadırlar (Ay, 1996: 119- 128). 

3 CÜ BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR..,

***