BAŞKANLIK SİSTEMLERİNİN PERFORMANSI
Bilgi Notu–007
11.01.2016
(E)Tuğg.Dr. Oktay BİNGÖL,
Dr. Ali Bilgin VARLIK
Amaç:
Bu bilgi notu Başkanlık sistemi ile yönetilen Devletlerin uluslararası endekslere göre performansları hakkında bilgi vermek maksadıyla hazırlanıştır. MSE,ulusal,bölgesel,küresel barış ve güvenlik ile kurumsal yapılanma, riskanalizi ve strateji geliştirme konularında eğitim ve danışmanlık hizmeti veren akademik bir danışmanlık ve düşünce kuruluşudur.
MSE benimsediği ilkeler çerçevesinde kapsadığı konular da özgün ve nitelikli bilgiyi üretmeyi ve bunu geniş kitlelerle paylaşmayı temel
amaçe dinmştir.
Bu maksatla,ilgi alanındaki konular hakkında analizler yapar, stratejiler geliştirir ve akademik eğitim faaliyetlerinde bulunur.
MSE’nin ilkelerini, insanlığın barış ve güvenliğini esas alan temel amacı belirler.
Bilimsel etik ve tarafsızlık kuruluşumuzun temel ilkesidir.
Ne kadar saygın olursa olsun MSE, hiçbir politik gücü veya inancı desteklemez.
Hazırlayanlar:
Merkez Strateji Enstitüsü (MSE):
Doç.Dr.Sinem Akgül AÇIKMEŞE,
Prof.Dr.Bülent ARI,
(E)Tuğg.Dr.Oktay BİNGÖL,
Prof.Dr.Mitat ÇELİKPALA,
Prof.Dr.Çağrı ERHAN,
(E)Büyükelçi Dr.Ercan ÖZER,
Prof.Dr.Abdülkadir VAROĞLU,
Dr.AliBilgin VARLIK
MSE Danışma Kurulu Bu Belgede yeralan hususların tüm sorumluluğu yazarlara ait olup MSE’ ve üyelerini bağlamaz.
Bu belgenin her hakkı, 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanunu esasları çerçevesinde MSE’ye aittir.
Alıntılarda < http://merkezstrateji.com/ > uzantısının verilmesi, belgenin tamamına ulaşılabilmesi için zorunlu tutulmuştur.
İÇİNDEKİLER
1. Giriş | 1
2. Başkanlık Sistemi | 1
3. Başkanlık Sisteminin Kırılganlığı ve İstikrarsızlığı | 2
4. Yarı Başkanlık Sistemi | 3
5. Başkanlık Sistemlerinin Performansı | 3
6. Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemine Dair Bazı Ön Kabul/Yargılara İlişkin Eleştiri | 9
7. Sonuç | 10
Başkanlık Sistemlerinin Performansı
1. Giriş
Türkiye’de bir süredir gündemde önemli bir yer tutan başkanlık sistemi tartışmalarında dikkate alınması gereken önemli bir husus, bu sistemin uygulandığı ülkelerde güvenlik, adalet, özgürlük ve refah başta olmak üzere devletin sunabildiği kamu hizmetlerinin yeterliliğidir.
Diğer bir ifadeyle başkanlık sisteminin başarı karnesinin de tartışılması gerekmektedir.
Bu raporda, başkanlık ve yarı başkanlık sisteminin ayırt edici özelliklerine kısaca değinildikten sonra, değişik alanlarda performansının saptanmasına ağırlık verilmektedir. Başkanlık sisteminin karnesi, akademik dünyada yaygın kullanıma sahip endekslerden ve diğer kabul gören veri setlerinden faydalanılarak hazırlanmıştır.
Türkiye'deki sistem tartışmalarının yüceltme ve değersizleştirme üzerinden, çoğu zaman düşük bir üslup ile yapılması, bilimsel ve entelektüel birikim ve kapasite den yeterince yararlanma imkânlarını kısıtlarken gelecek nesillere nasıl bir miras bırakılacağı konusunda iyimserliği zayıflatmaktadır.
Başkanlık, yarı başkanlık ve parlamenter sistemlerin dünyadaki performansına ilişkin bu çalışma yukarıda belirtilen esaslar çerçevesinde değerlendirilmelidir.
2. Başkanlık Sistemi
Başkanlık sisteminin ayırt edici özellikleri; başkanın doğrudan halk tarafından seçilmesi, bakanların ve üst düzey yöneticilerin başkan tarafından atanması ve başkanın kendisinin yasama meclisinde yer almaması şeklinde ortaya çıkar. Başkanlar resmi basın ve medya faaliyetleri ile halkla doğrudan ve düzenli temas halindedir. Başkanın gücü kuvvetler ayrılığı uygulaması ile dengelenmektedir.
Bu kapsamda, yasama özellikle bütçe tahsisi ve kontrolü ile yüksek yargı ise yargısal denetimle denge unsurlarıdır.
Başkanlık sistemi denilince ABD sistemi akla gelmektedir. Gerçekte ABD sistemi kolonilerin İngilizlere karşı bağımsızlık mücadelesinin ve iç savaşın izlerini taşımakta ve James Madison’un fikirlerine dayanmaktadır. Madison, “Federalist 51” adlı çalışmasında; insanın doğasından kaynaklanan olumsuzluklar yüzünden Erkler Ayrılığı ile Fren ve Denge (Checks and Balances) sistemine gereksinim
bulunduğunu belirtmektedir. Madison’un aşağıdaki ifadesi dikkate değerdir.
“... Birçok gücün aşamalı bir şekilde aynı organda toplanmasını önleyebilmek için her bir organın yöneticilerine gerekli anayasal araçlar ve diğerinin tecavüzlerine karşı koyacak kişisel güdülerin bulunması gerekir. ... İhtirasın karşısında diğer bir ihtirasın bulunması gerekir.”1
Madison, bu tip araçların, yetkisini kötüye kullanan devletleri veya devlet organlarını kontrol etmek için gerekli olduğunu ifade etmektedir. Madison, insan doğasının bütün iyi yönlerinin toplumsal yaşama yansıdığı durumlarda devletin bir işe yaramayacağını, daha açık bir deyişle, bütün insanların melek olduğu durumda, devlete gereksinim duyulmayacağını ifade etmektedir.
Madison’un Fren ve Denge düşüncesine dayanan devlet modeli 1787 tarihli Amerikan Anayasası’nın temelini oluşturmuştur. ABD’nin 1787 Anayasası’nda erkler ayrılığı esasına göre, yasama, yürütme ve yargının her birisinin diğerinden göreceli olarak bağımsız iş görmesi esası benimsenmiş, fren ve denge esasına göre ise her erkin diğer erkin faaliyetlerini kontrol edecek belirli bir güce sahip olması anlayışı kabul edilmiştir. Bu doğrultuda, ABD’de örneğin, Kongre’nin, Başkanı bütçe yoluyla kontrol etmesi esası benimsenmiş, bunun karşılığında Başkanın da Kongre’yi veto gücüyle kontrol etmesi yolu kabul
edilmiştir.2
Madison modeli, temel olarak, devlet gücünün farklı kurumlar arasında paylaşılmasını esas aldığından ABD bu esasa uygun olarak yapılandırılmıştır. Bu çerçevede, örneğin, yasama gücü; kanun çıkarma yoluyla Kongre, kanunu yorumlama yoluyla mahkemeler, Kongre’ye kanun teklif etme, kanunu uygulayarak kısmi sorumluğu üzerine alma ve istemediği kanunu veto yoluyla Başkan tarafından paylaşılmaktadır. Başkanın kanunları uygulama ve devleti yönetme gücü de çeşitli organlar arasında paylaştırılmıştır. Bu bağlamda, mahkemelerin idari organlar üzerinde yargısal rehber ilkeler kabul etmesi,
Kongre’nin kamu kurum ve kuruluşlarının bütçesini geçirmesi ve söz konusu kurum ve kuruluşların kendilerini savunmaları için Komite toplantısı düzenlemesi yürütme erkinin çeşitli organlar tarafından paylaşılmış olduğunun somut bir kanıtıdır. Yargı gücü de devletin çeşitli organları paylaşılmış bir konumdadır. Kongre, yargının kararını beğenmediği durumda, o kararın tam aksine kanunlar
çıkartabilmekte, Başkanlar da mahkemelerin kendi düşünceleri doğrultusunda karar vermelerini ümit ederek kendi dünya görüşüne yakın kimseleri mahkeme yargıçlıklarına atayabilmektedir. ABD’de Başkanın bir kanunu veto etmesi durumunda o kanunun geçmesi için Kongre’nin her iki kanadında da 2/3 çoğunluğu, bir diğer deyişle, nitelikli çoğunluğu arayan demokratik bir devlet dizgesi kurulmuştur.
ABD’de alınan bu önlemlerin temel amacı, çoğunluğun azınlığı ezmesini önleyebilmektir.3
Başkanlık sistemini üç temel ölçütle tanımlamak mümkündür.
1) Devlet başkanının halkoyu ile seçimi
2) Devlet başkanının görev süresince parlamentonun oyu ile görevden alınamaması
3) Başkanın yürütüme organını sevk ve idare etmesi.
Farklı bir bakış açısıyla klasik başkanlık sisteminin; monarşi, aristokrasi ve demokrasinin unsurlarından müteşekkil bir yapı sergilediği de görülebilir. Başkan, merkezinde yer aldığı yürütme gücü, güvenlik-savunma, dış ilişkiler, temsil ve törensel işlevleri tek elde toplamasıyla monarşik görünüm sergiler. ABD’de Yüksek Yargısı ile Senato aristokratik bir görünüm verirken Kongre’nin Temsilciler Meclisi kanadı demokrasiyi temsil eder.
3. Başkanlık Sisteminin Kırılganlığı ve İstikrarsızlığı
Amerikalılar doğal olarak kendi sistemlerinin dünyadaki en iyi sistem olduğuna inanmışlardır. ABD’nin dünyanın iki süper gücünden biri ve sonrasında tek hegemonu olduğu dikkate alındığında bu düşüncedeki doğruluk payının yüksek olduğu söylenebilir. ABD, bu güvenle kendi etki alanı içinde, özellikle bağımsızlığını yeni kazanan veya eski sistemlerinde başarısız olan ülkelerde başkanlık sistemleri kurulmasını teşvik etmiş, çoğunlukla da dışarıdan içeriye ve yukarıdan aşağıya dayatmıştır. Ancak ABD’nin kendisi ile Kosta Rika, Venezüella ve Kolombiya hariç diğer ülkelerde kalıcı istikrar sağlanamamıştır. Az gelişmiş ülkelerdeki 30’a yakın başkanlık sistemi bir kaç yıl içinde krize girmiş, darbe veya devrim yapılmıştır. Parlamenter esaslarla kurulan 40 devletin ise 13’ünde kriz ve sonrasında darbe veya devrim olduğu 4 göz önünde bulundurulduğunda başkanlık sisteminin kırılganlığı bariz olarak ortaya çıkmaktadır.
Başkanlık sisteminin genellikle devlet organları arasında çatışmayı ve tıkanmayı, parlamenter sistemin ise işbirliği, taviz ve uzlaşmayı teşvik ettiği kabul edilmektedir. Başkanlık sistemlerinde tıkanma ortaya çıktığında siyasilerin tıkanmanın çözümünü askerlere bıraktıkları, bu nedenle parlamenter sisteme göre iki kat daha fazla askeri darbe yapıldığı kanıtlanmıştır.5 Parlamenter sistemdeki tıkanmalarda ise güvenoyuna başvurma, erken seçime gitme gibi seçenekler söz konusudur. Türkiye’de 7 Haziran 2015 sonrası ortaya çıkan tıkanmanın seçimlerin 01 Kasım’da yenilerek aşılabilmesi tipik bir örnektir.
Başkanlık sistemlerinde kazanan hemen her şeyi alır. Birçok ülkede başkan, bir etnik ve mezhep grubundan gelir. Onunla beraber kendi etnik ve mezhep grubu kazanan, diğerleri kaybeden olur. Bu nedenle etnisite ve mezhep siyasetinin baskın olduğu az gelişmiş ülkelerde seçimler bir türlü istikrar getirmez, aksine kanlı çatışmaların nedeni olur. Başkanın sabit bir süreyle seçilmiş olması sistemin esnekliğini azaltır. Oysa parlamenter sistemde seçimlerin her zaman yenilenmesi olanağı vardır. Başkanlık sistemlerinde yürütme ile yasama organları arasında tıkanma sıklıkla yaşanır.
Başkanlık sistemleri çok partili sistemle uyuşmaz, partiler azalır ve zamanla ikiye düşer. Başkan halkoyuyla seçildiğinden, milletvekilli seçimlerine ilgi azalmaya ve halkın siyasete siyasal faaliyete katılımı giderek erimeye başlar ve ağırlık merkezi kısa erimli/günlük siyasete doğru kayar. Bu koşullarda halkın yönetime katılma imkânını artırmaya yönelik olarak toplumsal sözleşmenin yerel yönetimlere daha fazla serbesti getiren âdem-i merkezi yönetim yapısı biçiminde oluştuğu görülmektedir. Başkanlık sistemi mutlak surette federasyonu zorunlu kılmasa da süreç içinde neden olduğu sıkışmaların aşılabilmesi için egemenlik yetkisinin onu taşıyamayacak ölçüde zayıflatılmış parlamento yerine yerel yönetimlere doğru kayması beklenir.
4. Yarı Başkanlık Sistemi
Başkan, doğrudan veya dolaylı olarak halkoyuyla ve sabit bir süre için seçilir. Başkan, yasama organı dışındadır ve başbakan ile yürütme sorumluluğunu paylaşır. Ancak, tek başına yürütme veya doğrudan yasama işlevini yerine getiremez. Başbakan ve kabinesi ise yasamaya karşı sorumludur. Yarı başkanlık, parlamenter sistemden ziyade başkanlık sistemine daha yakındır. Temel fark, yürütmenin halk tarafından seçilmiş bir başkan ile yasama tarafından seçilmiş başbakan arasında paylaşılmasıdır. Yarı başkanlık, başkan ve başbakanın ait olduğu partinin gücüne göre değişik şekiller alabilir. Yasama organında çoğunluk kimin tarafındaysa o daha güçlü olur. Başkan ve başbakan aynı partiden olduğunda liderlik, karizma, kişilik ve partiyi kontrol kapasitesi birisini öne çıkarır.
5. Başkanlık Sistemlerinin Performansı
Devletlerin siyasa (policy) ve siyaset (politics)e ilişkin etkinliklerinde yönetim sistemlerinin etkisi göz ardı edilemez. Ancak bu husus devletin performansının ölçülmesine ilişkin yegâne belirleyici de değildir. Ayrıca, aşikâr olduğu üzere, bütün parlamenter sistemler birbirinin aynı olmadığı gibi başkanlık veya yarı başkanlık sistemleri de tek bir model üzerine inşa edilmemiştir. Bu nedenle, belirli ölçütler üzerinden devletlerin başarıları sistemlerin başarılarına ilişkin belirleyici kanıt niteliği taşımaz. Bununla beraber .kaynak ve değerlerin dağılımını belirleyen. sistemlerin6 karakteristiklerinin devletin etkinliğini belirleyen bir boyutu bulunmaktadır.
Başkanlık sistemlerinin devletin temel işlevlerindeki performansı; Başarısız Devletler, İnsani Gelişme, Yolsuzluk, Barış-Şiddet Yokluğu ve Basın Hürriyeti endeksleriyle yaygın kullanılan diğer ilgili veri setlerine göre aşağıda sunulmaktadır.
5.1. Başkanlık Sistemleri ve Başarısız Devletler
Sömürgeciliğin sona ermesi, büyük imparatorlukların yıkılması, Sovyetler Birliği ve Yugoslavya’nın dağılmasıyla XIX. Yüzyıl’ın ortalarından günümüze devletler topluluğunu onlarca yeni devlet dâhil olmuştur. Yeni ortaya çıkan devletler, uluslararası aktörlerin de destek ve müdahaleleriyle bir çeşit ulus-devlet inşa süreci yaşamış, başkanlık sistemlerinin dayatıldığı bu ülkelerin çoğunluğu uygulamada başarılı olamamıştır. Sonuçta, günümüzde “başarısız devletler” olarak tanımlanan yapılar ortaya çıkmıştır. Başarısız devletler, çok sayıda iç ve dış faktörün etkileşimiyle genel anlamda meşruiyet, otorite ve kamusal
hizmetlerin sağlanmasında ciddi zafiyet içinde bulunan ülkelerdir.7 Başarısızlığın bir sonraki aşamasını, meşruiyet ve otoritenin tamamen yok olduğu, iç savaşın ortaya çıktığı, güvenliğin sağlanmadığı ve temel kamusal hizmetlerin sunulamadığı “çökmüş devletler” oluşturmaktadır. Devletin başarısızlığı ve çöküşünde etkili faktörlerin birisi de devlet sisteminin hatalı tasarımıdır. Bu hata Afrika bağlamında açıkça, Güney Amerika ve Asya’da çoğunlukla başkanlık sistemidir.
Tablo 1. 2015 Başarısız Devletler Endeksi’nde En Kötü Durumdaki Devletler
Sıra Devletler Yönetim Şekli
1 Güney Sudan Başkanlık
2 Somali Başkanlık
3 Orta Afrika Cumhuriyeti Başkanlık
4 Sudan Yarı Başkanlık
5 Demokratik Kongo Cumhuriyeti Yarı Başkanlık
6 Çad Başkanlık
7 Yemen Yarı Başkanlık
8 Suriye Yarı Başkanlık
9 Afganistan Başkanlık
10 Gine Başkanlık
11 Haiti Yarı Başkanlık
12 Irak Parlamenter Sistem
13 Pakistan Parlamenter Sistem
14 Nijerya Başkanlık
15 Fildişi Sahili Yarı Başkanlık
16 Zimbabve Yarı Başkanlık
17 Gine-Bissau Cunta
18 Burundi Başkanlık
19 Nijer Yarı Başkanlık
20 Etiyopya Parlamenter Sistem
Günümüzde devletlerin başarı/başarısızlık durumlarını belirlemek için birçok çalışma ve endeks kullanılmaktadır. Bunlardan en yaygını olan “Peace For Fund” tarafından hazırlanan Başarısız Devletler (Failed States) Endeksi’dir. 2015 Endeksi’nde8 en kötü durumda olan 20 ülkenin yönetim biçimleri bir fikir vermektedir. En kötü durumdaki 20 ülkenin üçü hariç tamamı bir çeşit başkanlık sistemi ile yönetilmektedir.
Ekonomik, siyasal, sosyal ve güvenlik boyutlarında tespit edilmiş 12 gösterge esas alınarak hazırlanan tabloya göre; dengeli bir kalkınma sağlayamayan, etnik farklılıkları idare edemeyen, ülkenin tamamında veya bir kısmında otorite ve meşruiyet sorunu yaşayan, ciddi güvenlik zafiyeti olan ve insan haklarına saygı göstermeyen ülkelerin hemen tamamı bir çeşit başkanlık sistemi ile yönetilmektedir.
5.2. İnsani Gelişmişlik ve Başkanlık Sistemleri
Başkanlık sisteminin başarı karnesinin doldurulmasında ikinci veri grubu, günümüzde ülkelerin gelişmişliğinin önemli bir göstergesi olarak kullanılan İnsani Gelişme Endeksi’dir. Bu endekse göre başkanlık sistemlerinin karnesine göz attığımızda daha çarpıcı sonuçlar ortaya çıkmaktadır. İnsani gelişme endeksinin son on sırasında tamamı başkanlık ve yarı başkanlık sistemleriyle yönetilen 10 ülke bulunmaktadır.9 Bu ülkelerde başkanların bizzat kendileri çok gelişmiştir,10 ancak ülkeleri insani gelişmişlikten çok uzaktadır.
Tablo 2. 2015 İnsani Gelişme Endeksinde En Kötü Durumdaki Devletler
Sıra Devletler Yönetim Şekli
1 Nijer Yarı Başkanlık
2 Orta Afrika Cumhuriyeti Başkanlık
3 Eritre Başkanlık
4 Çad Başkanlık
5 Burundi Başkanlık
6 Burkina Faso Yarı Başkanlık
7 Gine Başkanlık
8 Sierra Leona Başkanlık
9 Mozambik Başkanlık
10 Mali Yarı Başkanlık
İnsani Gelişme Endeksinde en gelişmiş durumda olan 10 ülke ise; Norveç, İsviçre, Avustralya, Hollanda, Danimarka, İrlanda, Almanya, Yeni Zelanda, Kanada ve ABD’dir. ABD hariç hepsi parlamenter sisteme sahiptir.
5.3. Yolsuzluk ve Başkanlık Sistemleri
Yolsuzluk endeksine göre en temiz 10 ülke; Danimarka, Yeni Zelanda, Finlandiya, İsveç, Norveç, İsviçre, Singapur, Hollanda, Lüksemburg ve Kanada’dır. Bu ülkelerin tamamı parlamenter rejimlere sahip ülkelerdir. Sadece İsviçre kendine özgü sistemi ile listede yer almaktadır. Listenin son on ülkesi ise insani gelişme endeksine benziyor. Yolsuzluğun diz boyu olduğu son 10 ülkenin Irak hariç dokuzu tek parti, başkanlık ve yarı başkanlık sistemlerine sahiptir.11
Tablo 3. 2014 Yolsuzluk Endeksinde En Kötü Durumdaki Devletler
Sıra Devletler Yönetim Şekli
1 Somali Başkanlık
2 Kuzey Kore Diktatörlük
3 Sudan Başkanlık
4 Afganistan Başkanlık
5 Güney Sudan Başkanlık
6 Irak Parlamenter Sistem
7 Türkmenistan Başkanlık
8 Özbekistan Başkanlık
9 Libya -
10 Eritre Başkanlık
Başkanlık sistemlerinin kısa sürede yozlaşarak yolsuzlukla karakterize edilen “ kleptokrat yönetimlere ” dönüştüğü sık görülen bir olgudur. Kleptokrat lider, yasama, yürütme ve yargı gibi devlet erklerini kendi kişisel kontrolünde toplar, ülkede ekonomiden dış siyasete her şeyin karar vericisi kendisi olur. Bu tür bir lider, kamu ihalelerinin tahsis makamıdır, imara açılacak arazilere, yol geçirilecek yerlere, hava alanı yapılacak bölgelere, yıkılacak binalara, özelleştirilecek madenlere kendisi karar verir. İhaleye girecekleri belirler, kazananı yönlendirir, payını da alır. İhaleler ve imtiyaz hakları kendi belirlediklerine gider. Devlet kadrolarını kendi şirketlerinin kadroları olarak görür, atamaları bizzat yapar, en küçük kadrolara kadar ilgilenir, etrafını ve dayandığı tabanı kollar.
Kleptokrat yöneticiler, devlet hazinesini kendi kişisel banka hesapları gibi kullanırlar. Kendi ve aile geleceklerini garantiye almak, iktidarı kaybettiklerinde ve ülke dışına kaçtıklarında güven içinde yaşayabilmek için kamu kaynaklarını yurtdışındaki gizli hesaplara transfer ederler. Kleptokratik yöneticilerin başarısı toplumun bölerek yönetilmesine bağlıdır. Amaç üretici sınıfların ve vergi verenlerin örgütlenmesini ve hak aramasını engellemektir. Bu nedenle toplum etnik, kabilesel, dinsel ve mezhepsel hatlarda kutuplaştırılarak parçalara ayrılır. İttifak yapılan gruplara uygun meşrulaştırıcı söylemler kullanılır. Gruplar birbirlerine düşmanlaştırılarak siyasi yolsuzluk devam ettirilir.
Kleptokratik yönetimin ülke üzerinde etkileri yıkıcıdır. Ekonomi bozulur, siyaset yozlaşır ve insan hakları ağır bir şekilde ihlal edilir. Kleptokrat yöneticilerin çevresinde konumlanarak güç kazanan ve zenginleşen oligarklar resmi devletin altını oyarlar.12 Kleptokratik devletlerin liderleri, kamu kaynaklarına el koyarak yarattıkları kişisel zenginlikleri ile ünlüdür. Uluslararası Şeffaflık Örgütü’nün (Transparency International) 2004 yılında yayımladığı bir rapor bu konuda çarpıcı iddialarda bulunmaktadır.13 Rapora göre; başkanlık sistemiyle yönetilen çok sayıda ülkedeki “Başkan” milyar dolarlarla ifade edilen servetlere sahip olmuşlardır.
5.4. Barış-Şiddet Yokluğu ve Başkanlık Sistemleri
Şiddetten yoksun ve barış içinde yaşayan ilk on ülke şaşırtıcı olmamalıdır. İzlanda, Danimarka, Avusturya, Yeni Zelanda, İsviçre, Finlandiya, Kanada, Japonya, Avustralya ve Çek Cumhuriyeti’dir.
Rejimlerini tekrar yazmaya gerek yoktur. Tahmin edilebilir.
Barıştan yoksun şiddet, çatışma ve korku içinde yaşayan en kütü durumdaki on ülke de aslında şaşırtıcı değildir. Irak ve Pakistan hariç geri kalanlar başkanlık ve yarı başkanlıkla yönetilmektedir.14 Bu durum, başkanlık sistemlerinin daha istikrarlı olduğu şeklinde ve yaygın kullanılan iddiayı desteklememektedir. Parlamenter sistemlerde muhalefet, tartışma, uzlaşmazlık ve zaman zaman tıkanma söz konusudur ancak bunların aşılma yolları da mevcuttur.
Tablo 4. 2015 Küresel Barış Endeksinde En Kötü Durumdaki Devletler
Sıra Devletler Yönetim Şekli
1 Suriye Yarı Başkanlık
2 Irak Parlamenter Sistem
3 Afganistan Başkanlık
4 Güney Sudan Başkanlık
5 Orta Afrika Cumhuriyeti Başkanlık
6 Somali Başkanlık
7 Sudan Başkanlık
8 Demokratik Kongo Cumhuriyeti Yarı Başkanlık
9 Pakistan Parlamenter Sistem
10 Kuzey Kore Diktatörlük
Benzer şekilde bir savaşın tarafı olan devletlere bakıldığında da başkanlık sistemiyle yönetilen devletlerin ağırlıklı olduğu görülmektedir. Heidelberg Uluslararası Çatışma Araştırmaları Enstitüsünün (Heidelberg Institute for International Conflict Research - HIIK) 2014 yılı raporunda saptanan 21 savaşın ve 25 sınırlı savaşın taraflarının büyük kısmı başkanlık veya yarı başkanlık sistemi ile yönetilmektedir.15
Şüphesiz ki her bir savaşın farklı ekonomik, siyasi, tarihsel ve askerî nedeni vardır. Ancak, başkanlık sisteminde yürütmenin güçlendirilmiş yapısının, saldırgan politikaların benimsenmesinde, savaşa varan kriz ortamının tırmandırılmasında ve nihayet savaş kararı alınmasında etkisi olmadığını iddia etmek güçtür. Bu hususta en yakın örneği, Rusya Federasyonu'nun Türk hava sahasını ihlal eden uçağının 24 Kasım 2015'te düşürülmesinin ardından benimsemiş olduğu saldırgan tutumda sistemin Putin'e vermiş olduğu güçte aramak meselenin tamamını açıklamasa bile önemli bir bölümünü izah etmekte dir. Buna karşın, Türk devlet yapısı, hükûmet ve büyük ölçüde aynı tezi benimsemiş olmakla beraber meclis vasıtasıyla krizin aşılmasında yapısal esnekliğin sağladığı avantajı kullanabilmiş tir.
5.5. Başkanlık Sistemleri ve Basın Hürriyeti
Basının özgürlüğünün en ileri düzeyde olduğu ilk on ülke; Finlandiya, Norveç, Danimarka, Hollanda, İsveç, Yeni Zelanda, Avusturya, Kanada, Jamaika ve Estonya’dır.16 Tamamı parlamenter sisteme sahiptir. Basın hürriyeti açısından en kötü durumda bulunan ülkeler ise başkanlık, yarı başkanlık ve tek parti totaliter rejimleridir.
Tablo 5. 2015 Basın Hürriyeti Endeksinde En Kötü Durumdaki Devletler
Sıra Devletler Yönetim Şekli
1 Eritre Başkanlık
2 Kuzey Kore Diktatörlük
3 Türkmenistan Başkanlık
4 Suriye Yarı Başkanlık
5 Çin Tek Parti Yönetimi
6 Vietnam Tek Parti Yönetimi
7 Sudan Başkanlık
8 İran Başkanlık
9 Somali Başkanlık
10 Laos Tek Parti Yönetimi
5.6. Başkanlık Sistemleri, Büyük Güç ve Hızlı Büyüme
Başkanlık ve yarı başkanlık sistemiyle yönetilen ülkelerin bazı alanlarda başarıları da bulunmaktadır.
Örneğin G-20 ülkelerinin 11’i (ABD, Arjantin, Brezilya, Çin, Endonezya, Fransa, Güney Kore, Meksika, Rusya ve Suudi Arabistan) parlamenter sistem dışında yönetimlere sahiptir. Ancak G-20’de olmanın GSMH ile dolayısıyla büyük oranda nüfus ve doğal kaynakla ilişkili olduğu göz ardı edilmemelidir. Ayrıca yüksek oranlı savunma harcamalarında ilk 10 ülke arasında 6 ülke başkanlık, yarı başkanlık, monarşi ve tek parti yönetimine sahiptir (ABD, Çin, Rusya, Fransa, Suudi Arabistan, Güney Kore).17
2014-2017 dönemi için Dünya Bankasının veri ve tahminlere göre dünyada ekonomisi en hızlı büyüyen 10 ülke, Etiyopya, Türkmenistan, Demokratik Kongo Cumhuriyeti, Burma, Özbekistan, Fildişi Sahilleri, Yeni Gine, Hindistan, Bhutan ve Mozambik’tir.18 Geçmiş dönemlerde de Güney Kore, Malezya, Endonezya ve Filipinler gibi başkanlık ve yarı başkanlık sistemleri hızlı büyüme oranları yakalamışlardır. Başkanlık ve yarı başkanlık sistemleriyle hızlı büyüme arasında, belirli koşullarda ve bir dönem için geçerli olmak üzere, doğrusal bir ilişki olduğu görülmektedir. Ancak, devletlerin performansını belirleyen olumsuzlukların tamamının sadece yönetim sistemi ile izah edilemeyeceği gibi, ekonomideki büyüme gibi olumlu gelişmeler de doğrudan sistemle izah edilemez. Kaldı ki burada ileri sürülen verilerin tamamı makro ekonomik değerlere ilişkindir. Adil gelir dağılımı, kaynakların etkin ve doğru kullanımı, milli ekonomi, özelleştirme, dışa bağımlılık, borçlanma, işçi hakları, yoksulluk, işsizlik ve refah oranı, sosyal ve sağlık güvenceleri, emeklilik gibi ölçütler bu kapsamın dışındadır.
6. Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemine Dair Bazı Ön Kabul/Yargılara İlişkin Eleştiri
Başkanlık ve yarı başkanlık sistemleri üzerinden yürütülen tartışmalara egemen olan ön kabul veya yargıların oluşturulacak sistemin performansını olduğu kadar meşruiyetini de belirlediği açıktır. Bu hususta öncelikle söz konusu ön kabul ve yargıların sistem ile olan ilişkisi açıklığa kavuşturulmalıdır. Bu bölümde, yukarıda dünyadaki örnekleri üzerinden oluşturulan özellikler listesi ışığında bu hususta öne çıkan ön kabul/yargıların sınaması özetle sunulmuştur.
Birinci sorunsal "Başkanın Meşruiyetini Güçlü Kılan Seçim" konusudur.
Bu hususta lehte düşünenler, başkanın egemenlik gücünün ve vasıtalarının .yürütmede hükümetten daha etkin olmasında, yasama ve yargıya ilişkin düzenlemelerin yapılmasında. kullanımında öne çıkan konumunu aldığı oyla ilişkilendirmektedirler. Bu yaklaşıma göre meclis üyelerinden bir kısmı parti merkezlerinin tercihleriyle belirlendiğinden esasen halk tarafından seçilmemekte, halka seçtirilmektedir.
Ayrıca hükümetler başkanlardan daha az oy alarak göreve gelebilmektedirler.
Bu yaklaşıma yönelik birinci eleştiri, seçimden ne anlaşılması gerektiği üzerinedir. Seçimler, halkın egemenlik haklarını farklı tercihler üzerinden bir gruba veya şahsa geçici kaydıyla devredilmesidir. Gelişmiş demokrasilerde iktidarın çoğunluk üzerinden oluşturulması ancak farklı tercihlerin -ötekilerin-19 de kabulünü sağlayabildiği ölçüde bu gücün kullanılabileceği gerçeğinin önüne geçmemektedir. Diğer bir ifadeyle başkan ya da hükûmet olunması (iktidarın kazanılması) iktidarın kullanılması anlamına gelmemektedir. Bu ancak katılım ile sağlanabilir. Özetle, iktidarlara gücü çoğunluğun tercihi, meşruiyeti ise azınlıktakilerin katılımına imkân sağlayan rıza verir.
Bu yaklaşıma ilişkin ikinci eleştiri, başkanın kullanacağı gücün başlıca dayanağı olarak aldığı büyük oy oranının gösterilmesidir. Şüphesiz, iki ya da üç seçenekli bir seçimde oyların dağılımı bir düzine seçenekten oluşan bir seçime göre da az olacaktır.
İkinci sorunsal " Güçlü Bir Başkanın Toplumsal Ayrışmayı Önleyebileceği " konusudur.
Yukarıdaki ile de ilgili olan bu ön kabul, sistemin toplumu ve yönetimi şekillendireceği tezini savunan birinci nesil yönetim (modernist) anlayışının bir ürünüdür. Nitekim Makyevel'in, Prens/Hükümdar adlı eserinde feodal beyler ile atanmış yöneticiler arasında yaptığı mukayesede, bu hususa ilişkin dolaylı göndermeler çıkarmak mümkündür. Yaşanan tarihi tecrübeler ışığında, çağdaş yönetim bilimi ne tek başına sistemin ne de tek başına birey veya toplumun başarılı bir ortamı sağlayamayacağı noktasına gelmiştir. Bu nedenle yönetimde üçüncü nesli temsil eden günümüzün ana akım yaklaşımları, her ikisi arasında karma modellerin geliştirilmesine yönelmiştir.
Toplumsal ayrışma eğilimi ya da bir arada yaşama tercihi, esasen sosyolojik, kültürel, tarihsel, kimliksel, ekonomik vb. pek çok alt yapıdan beslenir/etkilenir. Yönetim kavramının bu eğilim veya tercihe olan etkisi yapısal veya şekilselden ziyade niteliksel ve üsluba ilişkindir.
Üçüncü sorunsal "Güçlü Bir Başkanın Bürokratik Vesayeti/Tahakkümü Yeneceği" konusudur.
Bu tezi savunanlar, parlamenter sistemin yönetim ve otorite zafiyeti varsayımı ndan hareketle, bürokratik seçkinin gücüne müdahale edemeyeceği görüşündedirler. Gerçekten de son derece karmaşık ilişkiler içeren devlet aygıtının çalışma düzeneği, kendi içinde özerkleşmiş alanlar yaratır. Bu sakıncanın aşılabilmesinin en demokratik yöntemi, bürokrasiden gelenlerin parlamenter sisteme geçebilmeleridir.
Başkanlık sisteminin en fazla eleştiriye maruz tarafı, başkanın bürokrasiyi kişiselleştirebilme gücüne ulaşması endişesidir. Gerçekten de başkanlık sisteminde bakanlar başkanın bürokratları olmanın ötesinde fazlaca bir anlam taşımamaktadırlar.
Dördüncü sorunsal " Başkanlık Sistemi İle Büyük İşler Yapılabileceği " konusudur.
Başkanlık sisteminin yürütme erkinin daha etkin olarak kullanılmasına imkân sağlayan özelliği, parlamenter sistemin bu kapasiteye sahip olmadığı anlamına gelmemektedir. Örneğin Türk İstiklal Harbi, kurucu bir meclisin başarısıdır.
Beşinci sorunsal " Güçlü Bir Başkanın Totaliter Olacağı " konusudur.
Yönetenlerin totaliterliği, hukuken güvence altına alınmış hak ve özgürlüklerin mevcudiyeti, kurumsal yapı ve alt sistemlerin gücü kadar bireylerin insanlık erdemine sahip olma düzeyi ile de orantılıdır. Totaliterliğe boyun eğmeyen bireylerden oluşan bir toplumu hiçbir örgütlü gücün baskı altında uzun süre tutabildiği bir örnek tarihte yaşanmamıştır. O halde sorunu ait olduğu yerde, toplumsal psikoloji ve sosyolojide aramak gerekir.
Türkiye örneğinde bu tartışmanın en ironik tarafı, büyük güçlerle donatılmış parti başkanlarının başkanlık sistemine karşı ön yargılı tutumlarıdır.
7. Sonuç
Sonuç olarak, Türkiye'deki başkanlık sistemi tartışmalarının ABD, Fransa ve başarısı genel kabul gören bir kaç istisna örnek üzerinden yapılması resmin tamamını yansıtmamaktadır. Genel olarak kültürel, sosyolojik ve tarihsel altyapıya dayanmayan durumlarda başkanlık ve yarı başkanlık sistemlerinin istikrarsızlık, çatışma, yolsuzluk ve özgürlüklerin kısıtlanması ile insan hakları ihlallerine açık olduğunu, bu devletlerin performansının pek de iç açıcı olmadığını saptıyoruz.
Başarılı devletleri; ekonomik kalkınmanın yanında özgürlükler, demokrasi, hukuk devleti, katılımcılık, adil paylaşım ve şeffaflık gibi temel ölçütleri sağlayabilme kapasitesiyle tanımladığımızda, bu çalışmada kullanılan endeksler ve diğer veri setleri bağlamında, başarı ile parlamenter sistem arasında dikkate değer oranda olumlu ilişki ortaya çıkmaktadır.
Başkanlık sistemi tartışmalarının mevcut kutuplaşmalar üzerinden yapılması, meseleyi önce cepheleştirme daha sonra da statik mevzilere taşıma eğilimini güçlendirirken toplumca bir doğru yaratabilme fırsatını daha tüketme tehlikesini taşımaktadır.
DİP Notlar;
1 Hasan Dursun, “ Erkler Ayrılığı ve Yargıç Bağımsızlığı ”, TBB Dergisi, 2009, Sayı 80, 29-104. s.40
2 A.g.e. s.41.
3 A.g.e. s.41-42.
4 Fred Riggs, “Bureaucracy and the Constitution”, Public Administration Review, 1994, (54:1), 65-72. s.72.
5 Alfred Stepan and Cindy Skach, “Presidentialism and Parliamentarism Compared”, The Failure of Presidential Democracy (ch 1),
Linz and Valenzuela, eds. Baltimore: Johns Hopkins University Press. 1994.
6 David Easton, The Political System: An Inquiry into the State of Political Science. New York: Alfred A. Knopf, 1953, Bölüm 5.
7 Robert I. Rotberg, When states fail:Causes and consequences, New Jersey, USA: Princton University Press, 2004, s.5.
8 “Failed States Index 2015”, Funds for Peace,
http://fsi.fundforpeace.org/rankings-2015
9 “Human Development Report 2015”, UNDP,
http://report.hdr.undp.org/
10 Dünyanın en zengin politikacıları için bkz. "The World's Richest Politicians - Forbes",
http://www.forbes.com/pictures/mff45eihf/michael-bloomberg/ ; "Top 50 Richest Politicians | Celebrity Net Worth",
http://www.celebritynetworth.com/list/top-50-richest-politicians/
11 “Corruption Perception Index 2014”, Transparency International,
https://www.transparency.org/cpi2014/results#myAnchor1
12 “National Strategy Against High-Level Corruption: Coordinating International Efforts to Combat Kleptocracy”, US Department
of State Web Page,
http://web.archive.org/web/20080710105943/
http://www.state.gov/r/pa/scp/2006/70236.htm
13 "Plundering politicians and bribing multinationals undermine economic development, says TI", Transparency International, 2004.
14 “Global Peace Index 2015”,
http://www.visionofhumanity.org/#/page/indexes/global-peace-index/2015
15 HIIK Conflict Barometer 2014,
http://www.hiik.de/de/konfliktbarometer/pdf/ConflictBarometer_2014.pdf
16 “World Press Freedom Index 2015”,
https://index.rsf.org/#!/
17 The Military Balance 2015, IISS, London: Routlegde.
18 “The fastest-growing economies in the world”,
http://www.businessinsider.com/world-bank-fast-growing-global-economies-2015-6
19 Siyasetin " Biz ve Ötekiler " Çerçevesinde yorumlanmasına ilişkin bu yaklaşımı ilk kez 1927'de Alman siyaset bilimci C. Schmitt'in, Der Begriff des Politischen, adlı eserinde kullanmıştır. Aktaran, Gianfronco Poggi, Modern Devletin Gelişimi: Sosyolojik Bir Yaklaşım, (Çev.: Şule Kut ve Binnaz Toprak), İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2014, s. 19.
http://merkezstrateji.com/
http://merkezstrateji.com/wp-content/uploads/2016/01/110116_BN007_Ba%C5%9Fkanl%C4%B1k-Sistemi_s2.pdf
..
