Baskanlik Sistemi Onerisi ve Turkiyede Uygulanabilirliği.,
BAŞKANLIK SİSTEMİ ÖNERİSİ VE TÜRKİYE’DE UYGULANABİLİRLİĞİ
Adalet ve Kalkınma Partisinin Kasım 2012’de Anayasa ve Uzlaşma Komisyonuna sunduğu Başkanlık Sistemi önerisi, sunulduğu tarihten bu yana epey ses getirdi ve büyük tartışmalara konu oldu. Kırk dört maddelik bu önerinin otuz iki maddesi Başkanlık Sisteminde yürütmenin ve yasamanın kuruluşunu, sorumluluk hallerini, seçilme usullerini, görev ve yetkilerini düzenlerken on iki maddesi yargı erkini şekillendiren önemli değişiklikleri içeriyor. Anayasa ve Uzlaşma Komisyonuna sunulan bu öneriyi incelerken önerinin getirmeyi hedeflediği hükümet sistemini çözümleyip bu sistemin sağlıklı bir şekilde uygulandığı ülkelerle karşılaştırmasını yapacağım. Bu karşılaştırmayı yaparken getirilmek istenen hükümet sisteminin Türkiye’de uygulanabilir olup olmadığı ve toplumsal beklentileri karşılayıp karşılamadığı sorularına cevap vermeye çalışacağım.
Yasama Organı Öneride Nasıl Düzenlenmiştir?
Öncelikle öneride yasama yetkisinin mevcut anayasada olduğu gibi tek meclisin(TBMM’nin) elinde olduğunu söylemeliyiz. Meclisin kurulmasındaki esaslar büyük ölçüde korunmakla beraber yedek milletvekilliği ve bazı konularda istenen karar yetersayıları gibi yeni düzenlemelere de yer verilmiştir. Yasama erkini düzenleyen on dokuz maddeden on yedisi tamamen veya büyük ölçüde mevcut anayasadaki hükümlerdir. Kalan iki maddenin içinde en önemlisi kanunların Başkan tarafından onaylanması ve yayımlanmasını düzenleyen 11. Maddedir. Yeni düzenlemeler getiren bir diğer madde de Meclis araştırması ile ilgili olan 14. Maddedir.
Önerinin, kanunların onaylanmasını ve yayımlanmasını düzenleyen 11. Maddesi Başkana bu konuda geniş yetkiler vermektedir. Hali hazırda Cumhurbaşkanının geciktirici veto yetkisine sahip olduğu ülkemizde, anayasada cumhurbaşkanının kanunları “onaylama” yetkisinden bahsedilmemiş sadece TBMM tarafından kabul edilen kanunların cumhurbaşkanı tarafından on beş gün içinde yayımlanacağı hükmüne yer verilmiştir. Öneride görüyoruz ki Başkana kanunları onaylama ve yayımlama yetkisi verilmiştir. Ancak bu söylem değişikliği pratikte bir değişiklik yaratmayacaktır. Aynı maddenin üçüncü fıkrası ise tartışmalı bir düzenleme getirmektedir.
Başkan kısmen veya tamamen uygun bulmadığı kanunları Meclise geri gönderdiği takdirde, Meclisin bu kanunu Başkana aynen geri gönderebilmesi için üye tamsayısının 3/5 çoğunluğunu yakalaması şart koşulmuştur. Bu çoğunluk yakalandığında Başkan TBMM tarafından kabul edilen kanunu yedi gün içinde yayımlamak zorunda kalır. Bu durumda ikinci defa meclise gönderilen kanun için istenen 3/5 çoğunluğu yakalamanın zorluğundan dolayı Başkana, geciktirici vetodan daha farklı olarak “zorlaştırıcı veto” yetkisinin verildiğini söyleyebiliriz.
Türkiye’de son yıllarda doruk noktasına çıkan kutuplaşmayla beraber siyasilerin uzlaşmacı kültürden çok uzak bir görüntü sergilemesi öneride getirilen çözüm mekanizmalarının tarafları uzlaştırmaya yöneltmekten çok siyasi krizler yaratacağını söylemek yanlış olmayacaktır. Başkanlık gibi fren ve denge mekanizmalarına hayati derecede ihtiyaç duyan bir sistemin bu mekanizmalar olmadan demokratik bir sistem olması beklenemez. 3/5 çoğunluğun tek bir parti tarafından yakalanması oldukça zor gözükse de tek bir partinin 330 milletvekiline ulaşması durumunda meclise giren diğer partilerin etkin muhalefet yapması mümkün olmayacaktır. Üstelik Başkanın da 330 milletvekiline sahip partiden olması durumunda karşılaşılacak tablo Başkanlık Sisteminin temel özelliği olan sert kuvvetler ayrılığıyla bağdaşmayacaktır. Sonraki bölümlerde üzerinde duracağım Başkanlık ve TBMM seçimlerinin aynı gün yapılması konusu bu durumun ihtimal dışı olmadığını gösterecektir.
Kuvvetler Ayrılığı İlkesi Ne Derece Gözetilmiştir?
Temel olarak önerinin yasama erkini düzenleyen maddelerinde mevcut meclisi kökten değiştirecek bir hüküm yoktur. Tabi bu önerinin düzenlemeyi amaçladığı erkin yasama olmadığını da belirtmek gerekir. Ancak yasama ile yürütmenin sert ayrılığına dayanması gereken saf başkanlık sistemi göz önünde tutulursa öneride yasamanın yürütmeye karışmasının engellendiği görüldüğü gibi yürütmenin de yasamanın yetki ve görev sahasına karışması aynı derecede engellenmemiştir. Aksine yürütmeye verilen “Başkanlık kararnamesi çıkarma yetkisi” açıkça yasamanın yetki sahasına giren kanun koymaya Başkanın da ortak olması anlamına gelmektedir. Başkanın Kararname çıkarabilmesi için Meclisten geçecek bir yetki kanununa ihtiyacı olmaması, çıkarılacak kararnamenin amaç, kapsam, ilke ve kullanma süresi gibi sınırlandırıcı unsurlar olmadan adeta bir kanun gibi uygulanmasının önünü açmaktadır.
Ayrıca önerinin 22. Maddesinin f bendinde Başkana tek taraflı olarak, TBMM seçimlerinin yenilenmesine karar verme yetkisi de verilmiştir. Bu yetki Başkanlık sisteminin genel yapısıyla uyuşmamakta ve yürütme ve yasama arasındaki güç dengesini yürütme lehine bozmaktadır. Başkanlık sisteminde yasama ve yürütmenin birbirini fesih edememesi, sert kuvvetler ayrılığını sağlaması açısından gerekli bir önlemdir.
Başkanlık Sisteminin esas özelliklerinden biri ve en önemlisi yasama ve yürütmenin tam anlamıyla birbirinden koparılması yani yasama ve yürütme arasında sert kuvvetler ayrılığının bulunmasıdır. Bu ayrılığın soyut olarak anayasada belirtilmesinden ziyade somut olarak bu erklerin ayrılığını sağlayacak düzenlemeler getirilmelidir. Aksi takdirde, sert kuvvetler ayrılığına dayanması gereken başkanlık sisteminin hali hazırda ülkemizde uygulanmakta olan ve yumuşak kuvvetler ayrılığına dayanan “parlamenter” sistemden pek de farkı kalmayacaktır.
Peki, başkanlık sisteminin en sağlıklı ve demokratik bir şekilde işlediği ABD örneğinde bu ayrılık nasıl sağlanmıştır?
ABD örneğinde yasama ve yürütmenin ayrılığını sağlayan birçok hüküm vardır. Ancak bunlardan en önemlisi Başkanlık seçimleri ile kongre seçimlerinin ayrı ayrı yapılmasıdır. Başkanlık seçimi dört yılda bir yapılırken, kongreyi oluşturan iki meclisli yapının bir bölümü iki yılda bir yapılan seçimlerle sürekli yenilenmektedir. Bu bağlamda halkın iradesi güncellenerek, meclis aritmetiğini seçmenlerin güncel tutumlarına göre değiştirmektedir.
Önerinin TBMM ve Başkanlık seçimlerini düzenleyen 27. Maddesinin 1. Fıkrasına göre TBMM ve Başkanlık seçimleri beş yılda bir aynı gün yapılacaktır. Bu maddedeki düzenlemenin, henüz demokrasi bilincine sahip olmayan ve kutuplaşmış bir ülke olarak Türkiye’de doğuracağı sonuçlar ise yakın siyasal tarihimize bakıldığı zaman kolayca tahmin edilebilir. Ülkemizdeki seçimlerde partizanca oy kullanma oranının giderek arttığı da düşünülürse, TBMM ve Başkanlık seçimlerinin aynı anda yapılması Başkanın ve TBMM çoğunluğunun aynı partiden olma ihtimalini kuvvetlendirecektir.
Önerilen Sistem, Tek Parti Hâkimiyetine Yol Açabilir Mi?
Türkiye’deki disiplinli yapıya sahip partilerin çokluğu sebebiyle bu endişe kuvvetli hale gelmektedir. Bu durumun, mevcut hükümet sistemindeki gibi, yasama ve yürütmenin iç içe geçeceği bir siyasi ortam oluşturmasına engel bir düzenleme de öneride bulunmamaktadır. Bunun gibi her iki organa da hâkim olan tek partinin varlığı demokrasi açısından sakıncalı durumların doğmasına sebebiyet verecektir.
Özellikle önerinin yargı erkini düzenleyen ikinci alt bölümündeki 8. Maddenin, Anayasa Mahkemesine iptal davası açma yetkisini Başkana ve TBMM üye tamsayısının en az beşte biri oranındaki milletvekillerine vermesi, 110 milletvekili altında kalması durumunda ana muhalefet partisinin politik alandan fiilen çekilmesi ve etkisiz kalması anlamına gelmektedir. Anayasal zeminde güçlü bir ana muhalefet partisinden yoksun bir devletin demokrasi çizgisinden sapması daha kolay olacaktır.
Başkanlık seçimi bir anlamda ya hep ya hiç seçimidir. Kazanan her şeyi alır, kaybeden bir sonraki seçimi bekler. Barajı geçen partilerin aday gösterebilmesi yanında bu partilerin gösterdiği adayların pratikte seçilme şansı çok zayıftır. Ülkemizde 10 Ağustos 2014 tarihinde yapılan cumhurbaşkanlığı seçiminde üç aday yarışmıştır. Yine aynı seçimde görülmüştür ki partiler seçime parlamenter sistem geleneğiyle hazırlanmış ve kazanma şansı zayıf olan partiler de cumhur başkanı adayı çıkarmışlardır. Parlamenter sistemden farklı olarak başkanlık sisteminde kaybeden partilerin yürütme üzerinde hiçbir tasarrufu olmayacaktır. Bu bakımdan başkanlık seçimleri sırasında birbirlerine yakın duran partilerin seçilme şansını artırmak için ortak aday çıkarması durumuyla karşı karşıya kalacağız. Bu da bize parlamenter sistemde sıkça görülen koalisyon hükümetine benzer bir durumun başkanlık sisteminde de yaşanabileceğini gösteriyor. Başkanlık seçiminin en demokratik şekilde işlediği yerler ise iki büyük partiye sahip ülkelerdir. Bu ülkelerde yakın oy oranına sahip iki büyük parti bulunur ve yürütmenin uzun yıllar boyunca aynı partide kalması pratik olarak mümkün olmaz.
Bir ülkede demokrasinin varlığı sadece seçimlerin yapılıp yapılmaması ile değil, iktidara gelme şansı olan bir muhalefet partisinin varlığıyla da ilgilidir.
Yargı Bağımsızlığını Koruyacak Düzenlemelere Yer Verilmiş Midir?
Yasama ile yürütmenin birbirlerinin alanına müdahalesi kadar önemli olan bir konu da yargının yasama ve yürütme etkisi altına alınıp alınmadığı konusudur. Önceki başlıkta da üzerinde durduğumuz gibi Başkanın ve meclis çoğunluğunun aynı partiden olması, yargı bağımsızlığını zedeleyecek değişiklikler yapılmasına olanak verecektir.
Öneride yüksek mahkemelerin üye seçimi ile ilgili düzenlemeler buna elverişli bir ortam hazırlamaktadır. Özellikle iptal davalarına ve yüce divan yargılamalarına bakacak olan Anayasa Mahkemesinin kuruluş şekli bu kaygıları artırmaktadır. Öneriye göre Anayasa Mahkemesi 17 üyeden oluşacaktır. Üyelerin görev süresi dokuz yıl olmakla beraber altmış beş yaşını dolduran üyeler emekliye ayrılacaklardır. Bu üyelerin 9’u TBMM tarafından üçte iki çoğunlukla (ilk turda bu çoğunluk sağlanamadığı takdirde salt çoğunlukla) ve gizli oyla, kalan 8 üye de Başkan tarafından doğrudan seçilecektir. TBMM tarafından seçilecek 9 üyenin seçiminde üçte iki çoğunlukta ısrar edilmemiş ve bu çoğunluk sağlanamadığı takdirde üyelerin ikinci turda salt çoğunlukla seçilebileceği hükmüne yer verilmiştir. Bu hüküm meclisteki partileri uzlaşmaya yöneltip üçte iki çoğunluğu yakalamalarını sağlamaktan çok, salt çoğunluğa sahip olacak partiye üyelerin seçiminde büyük avantaj sağlayacaktır.
Yukarıda da anlatıldığı gibi Başkanla aynı partiye mensup olacak meclis çoğunluğunun seçeceği üyelerin ve Başkanın seçeceği üyelerin oluşturduğu Anayasa Mahkemesi, tarafsızlığı sorgulanmaya açık bir kurum haline gelecektir. Bakanları, TBMM Başkanını görevleriyle ilgili yargılama yetkisine sahip olan, kanunların, başkanlık kararnamelerinin, TBMM içtüzüğünün şekil ve esas bakımından Anayasaya uygunluğunu denetleyecek olan bu yüksek mahkeme, yürütmeyi ve yasamayı elinde bulunduran partinin şekillendirmesine açık durumda olacaktır. Önerinin Yargıyı düzenleyen bölümünün 6. Maddesinin 4. Fıkrasına göre, yüce divan yargılamalarını Anayasa Mahkemesi başkanı yapacaktır. Mevcut Anayasada ve Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkındaki Kanunda yüce divan yargılamalarının genel kurulca bakılacağı hükmü öneride değiştirilmiştir.
Yargı ile ilgili bir diğer değişiklik de Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun yapısıyla ve oluşmasıyla ilgilidir. Öncelikle önerinin yargı erkini düzenleyen bölümünün birinci alt bölümündeki 3. Maddede “Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu” yerine “Hâkimler ve Savcılar Kurulu” ibaresi dikkat çekmektedir. Bu isim değişikliğinden daha önemli bir konu ise HSK üye seçimleridir. Aynı maddeye göre HSK; 7 üye TBMM, 7 üye Başkan, 6 üye alt derece mahkemesi hâkim ve savcıları tarafından seçilmek üzere Adalet Bakanı ve Adalet Bakanı Müsteşarının da katılımıyla 22 üyeden oluşmaktadır. Bu tabloya göre Başkanın HSK’na doğrudan veya dolaylı olarak 9 üye seçmesi karşısında, meclis 7 üye seçmekte ve bağımsızlığı diğer üyelere göre daha az tartışmalı olacak 6 üyenin de alt derece mahkemesi hâkim ve savcıları tarafından seçileceği görülüyor. Bu durumda aynı partinin kontrolü altında olacak yasama ve yürütmenin toplam seçtiği üye sayısının 16 olmasının önünde hiçbir engel bulunmamakla beraber tarafsız olması muhtemel 6 üye de kurul içinde etkisiz bir sayıda kalacaktır. Bu ihtimallerin varlığı sebebiyle Yargıtay ve Danıştay’ın yerini alacak ve üyelerinin dörtte üçü HSK tarafından belirlenecek Temyiz Mahkemesinin de iktidar partisinin isteği doğrultusunda şekillenmesinin önünde hiçbir engel yoktur.
ABD’de Federal Yüksek Mahkeme Üyeleri Nasıl Seçilir?
ABD Federal Yüksel Mahkemesi, ABD’deki en üst düzey yetkili mahkemedir. Bu mahkeme bir anlamda Türkiye’deki Anayasa Mahkemesinin, Danıştay’ın ve Yargıtay’ın görevlerini üstlenir. ABD Federal Yüksek Mahkemesinin üye sayısı 9’dur ve üyelerin görev süreleri ömür boyudur. Bundan daha önemli olan bir konu ise üyelerin Başkan tarafından belirlenmesi ve senatonun onayı olmadan atanamamasıdır. Bu durum senato ve başkanın uzlaşmasını sağlamaya yönelik bir düzenleme olması nedeniyle demokratiktir. Ayrıca yargının tek bir siyasi görüş tarafından şekillendirilmesinin de önüne geçmektedir.
Getirilmek İstenen Başkanlık Sistemi Mi?
Öncelikle şu bilinmelidir ki 1982 Anayasası ile beraber hükümet sistemimiz saf parlamenter sistem olmaktan uzaklaşmıştır. Saf parlamenter sistemlerde sorumsuz ve yetkisiz olması gereken devlet başkanı, 1982 Anayasasının 104. Maddesinde sayılan görev ve yetkilerle beraber sorumsuz ancak yetkili hale gelmiştir. Parlamenter sistemin yapısıyla uyuşmayan bu durumdan kaynaklanan sorunlar da Anayasanın kabulünden sonra birçok kişi tarafından dile getirilmiştir. Turgut Özal ve Süleyman Demirel Cumhurbaşkanlıkları sırasında mevcut sistemin Başkanlık olması yönünde açıklamalar yapmışlardır.
Peki, Anayasada cumhurbaşkanına verilen yetkilerin ve görevlerin fazlalığı nedeniyle hükümet sisteminin değişmesini savunmak ne kadar doğrudur?
Sorunun kaynağını tamamen parlamenter sisteme yüklemek yanlış olur. Sorunun asıl kaynağı 1982 Anayasasının 104. Maddesindeki yetkilerdir. Üstelik Adalet ve Kalkınma Partisi’nin önerisinde Başkana verilen yetkiler mevcut Anayasamızın 104. Maddesindekilerle büyük ölçüde aynıdır. Ek olarak öneri başkana, başkanlık kararnamesi çıkarma yetkisini ve tek başına TBMM seçimlerinin yenilenmesine karar verme yetkisini de veriyor. Amerikan modeli başkanlık sisteminde olmayan bu yetkiler yasama-yürütme dengesini yürütme lehine bozmakta ve anti demokratik uygulamaların önünü açmaktadır.
Güçlü Ekonomi Mi, Güçlü Demokrasi Mi?
Türkiye’nin başkanlık sistemine geçmesini isteyenlerin sıklıkla dile getirdikleri bir diğer konuda bu sistemin, siyasal istikrar ve ekonomik büyüme getireceği düşüncesidir. Peki, bu düşünce ne kadar doğrudur? Dünyanın en büyük ekonomisine sahip G-20 üyelerinin hükümet sistemlerine baktığımız zaman, 10 parlamenter sistem , 6 başkanlık sistemi , 2 yarı başkanlık sistemi , 1 tane de monarşi ile yönetilen ülke olduğunu görüyoruz. Bu açıdan baktığımız zaman ekonomik gelişmenin hükümet sistemleri ile organik bir bağı olduğunu söylemek oldukça zordur. Başkanlık sistemini bu yönüyle savunanların bu veriler ışığında haklı oldukları söylenemez. G-20 örneğinden ilerleyecek olursak bu ülkelerin içinde parlamenter sisteme sahip olmasına rağmen tek parti yönetiminin olduğu Çin Halk Cumhuriyeti ve kral tarafından yönetilen Suudi Arabistan örneklerinin olması demokratik yönetimleri olmamasına rağmen güçlü ekonomiye sahip olunabileceğini göstermektedir.
Peki, çoğumuzun arzuladığı demokratik yönetimlere sahip ülkelerde hükümet sistemlerinin dağılımı nasıldır? Bu konuda genel kabul gören kıstaslara göre tam anlamıyla demokratik yönetime sahip 36 ülkenin hükümet sistemlerini değerlendireceğim. Bu ülkeler birçok kıstasa göre ideal demokrasiye en yakın devletlerdir ve konumuz itibariyle incelenebilecek en iyi örneklerdir. Bu 36 ülke içinde sadece 5’i tam başkanlık sistemine sahiptir. Geriye kalan devletlerin hükümet sistemleri ise -büyük çoğunluğu parlamenter sistem olmakla beraber- yarı başkanlık sistemi ve parlamenter sistemdir.
Bu bilgiler ışığında gerçek bir demokrasi olmaya giden yolda parlamenter sistemin daha sağlam bir araç olduğunu söyleyebiliriz. Başkanlık sistemi de sağlıklı bir şekilde uygulandığı zaman son derece demokratik bir yönetim şeklidir. Ancak başkanlık sistemi her ülkeye uygun olmadığı gibi çoğu ülkede de ABD’deki kadar başarılı olamamıştır.
Türkiye’nin Toplumsal Yapısı Başkanlık Sistemine Ne Kadar Uygundur?
Bilinen tarih boyunca yürütme gücünü en uzun süre elinde tutanlar monarklar olmuştur. Uzun yıllar süren çatışmalar sonucunda monark dışındaki kesimler sırasıyla önce yasamayı oluşturarak sonra da yürütmeyi bu oluşan yasama içinden çıkararak monarkın egemenliğini bazı ülkelerde tamamen kaldırmış bazı ülkelerde de tamamen sembolik değerde bırakmıştır. Bundan yola çıkarak parlamenter sistemin yürütmenin gücünü kısıtladığını ve devletin kişiselleşmesini engelleyici tedbirler getirdiğini söyleyebiliriz. Bir başka deyişle parlamenter sistem halkın yürütme üstündeki zaferidir. Bu sebepledir ki yürütme meclise karşı sorumludur ve yine yürütme güç odağı olmaması için çift başlıdır. Parlamenter sistem bu açıdan tarihi olarak kendiliğinden gelişen bir sistemdir. Başkanlık sistemi ise Avrupa’dan Amerika’ya göç edenler tarafından üzerinde düşünülerek kurulmuş rasyonel bir sistemdir. Tarihsel bir gelişim sonucu ortaya çıkan bir sistem değildir. Bizim gibi sultan, kral, padişah despotizmini yüzyıllardır bizzat tecrübe etmiş eski milletler için başkanlık sistemi bazı endişeleri beraberinde getirmektedir.
Türkiye iyi kötü yüz yılı aşkın bir parlamenter sistem deneyimine sahiptir. Bu süre birçok demokratik ülkeye göre kısa olsa da azımsanmaması gereken bir süredir. Son yıllarda saf parlamenter sistemden uzaklaşacak değişimler yaşasak da bunlar geri dönüşü olmayan değişimler değildir. Parlamenter sistemi tekrar orijinal yapısına kavuşturmalı ve demokratikleşme yolumuza devam etmeliyiz.
Sonuç olarak başkanlık sistemi veya parlamenter sistem demokratik olmaları açısından aynı konumdadırlar. İki sistemin de son derece sağlıklı işlediği ülkeler olmakla birlikte iki sistemin de yozlaştığı ve demokrasiden uzaklaştığı ülkeler de vardır. Sorun hükümet sistemlerinde değil yöneticilerdedir. Demokrasi bir anayasa değişikliğiyle gelemeyeceği gibi bir günde de gelemez. Oy kullanmak demokratik bir hak olmakla beraber demokrasi demek değildir. Demokratik bir yönetime kavuşmanın yolu bilinçlenmekten ve sorgulamaktan geçer. Yöneticilere düşen görev ise uzlaşmacı kültürü tekrar hayata geçirmek, toplumu ayrıştırıcı dil kullanmayı bırakmak ve demokrasiyi önce kendi partilerinde hayata geçirmektir.
ARDA YAMANLAR.,
***
