BAŞKANLIK SİSTEMİNİN TÜRKİYEDE UYGULANABİLİRLİĞİ.., BÖLÜM 2
_ Tartışmaları Ekseninde, Türk Tipi Başkanlık Sistemi
Bir Hükümet Sistemi Olarak Başkanlık Sisteminin Genel Karakteristiği
Başkanlık sistemi denildiğinde bu hükümet modelinin en iyi uygulama örneği gösterdiği Amerika Birleşik Devletleri kastedilir ve bu ülkedeki ampirik uygulamadan hareket edilerek sistemin genel çerçevesi çizilir. Başkanlık sistemi; yasama ve yürütme arasında sert bir ayrımın olduğu, yürütme organının başkan denilen tek adamdan oluştuğu, bu yürütme organını oluşturan başkanın halk tarafından seçildiği ve gerek görevine başlarken gerekse görevini icra etmesi sırasında parlamentonun güvenoyuna ihtiyaç duymadığı, aynı şekilde
kendisinin de parlamentonun varlığına son veremediği bir hükümet sistemidir.
Ortaya konulan bu tanımdan hareketle başkanlık sisteminin ABD’de yasama ve yürütme organları ekseninde nasıl bir tablo çizdiğine kısaca değinmek gerekir. Aslında bu modelin en önde gelen özellikleri arasında güçler ayrılığı ilkesine dayanması, görev sürelerinin sabit olması ve yürütmenin tek kişinin elinde toplanması bulunmaktadır (Akçalı, 2013, s. 406).
Kuvvetler arasında sert bir ayrımın yaşanmasından kastedilen, hem yasama organının hem de yürütme organının birbirlerinin mevcudiyetlerine son verememeleri dir. Zira ABD’de başkan da kongre de farklı zamanlarda yapılan seçimlerle sabit bir görev süresi için seçilir. Yürütme organı tek adam yönetiminin elinde somut bir görüntüye bürünür. Başkan hem hükümetin
hem de devletin başı sıfatıyla ülkenin genel siyasetinden sorumlu başlıca aktör olur.
Başkanlık sisteminde tıpkı başkan gibi yasama organı da belirli bir süreliğine halk tarafından seçilir. Başkan halk tarafından, başkana yardımcı sekreterler (parlamenter sistemdeki bakanlar gibi) de başkan tarafından meclis dışından seçildiğinden yasama organında yürütmenin herhangi bir temsilcisi yer almamaktadır. Esasen sahip olduğu bu konum ile yasama organının bağımsızlığı ortaya çıkmaktadır (Keser, 2013, s. 431).
ABD’de 18. yüzyılda uzun tartışmalar sonucu vücut bulan başkanlık sisteminin aslında en önemli özelliği güçlü kral modelinin engellenmek istenmesidir. Bu ise yasama, yürütme ve yargının birbirini frenleyerek dengelemesi ile gerçekleşmektedir (Aydıntaçbaş, “İyi de bu başkanlık değil”, 2015). Başkanlık sisteminde güçler ayrılığı çerçevesinde, görev ve sorumlulukları belirtilmiş olan yasama, yürütme ve yargı organları arasında frenleyici ve dengeleyici
işleve sahip birtakım mekanizmalar geliştirilmiştir (Akçalı, 2014, s. 97). Kuvvetler arasındaki bu denge, yasama ve yürütme organının birbirinin işlevine kısmen katılmasının sağlanması ve birbirlerini bir ölçüde durdurma yetkisine sahip kılınmaları sayesinde gerçekleşmektedir.
(Erdoğan, 1996, s. 6). Vernon’a göre bu sistemi kuranlar kuvvetli devlet kavramından korktukları için devleti denetim altına almanın ve sınırlandırmanın gerekli olduğunu düşünmüşlerdir (Vernon, 1961, s. 123). Bu fren ve denge mekanizmasının araçları içinde başkanın kullandığı araçları veto ve dolaylı yasa teklifi oluştururken, kongre ise malî denetim yetkisini, impeachment yetkisini, antlaşmaların ve atamaların onaylanma yetkisini elinde tutmaktadır.
Özal ve Demirel Döneminde Başkanlık Sistemi Tartışmaları ve Ortaya Konulan Gerekçelerin Analizi
Türkiye’de başkanlık ve yarı başkanlık sistemlerinin kapsamlı olarak tartışılması ilk olarak 1980 yılında Tercüman gazetesinin düzenlediği Anayasa Semineri’nde ve Yeni Forum dergisinin önerdiği Anayasa Projesi’nde tartışma konusu yapılmıştır. Farklı kuruluşların dile getirdiği ortak görüş, salt bir başkanlık ya da yarı başkanlık modelinin benimsenmesi yerine cumhurbaşkanına özellikle hükümet krizlerini çözecek fesih yetkileri gibi güçlü yetkiler tanınması
yönünde olmuştur. Bunun nedeni ise başkanlık sisteminin Türkiye için uygulanabilirliği tartışmalarında öncelikli olarak öne sürülen diktatörlük kaygılarıdır (Yazıcı, 2013, s. 159-160).
Başkanlık rejiminin model olarak Türk siyasal sisteminde yer alması gerekti ğini kuvvetle savunan ilk siyasetçi Turgut Özal olmuştur. Bunun arka planında yatan çeşitli sebepler vardır.
Bunlardan ilki 12 Eylül darbesinden sonra sivil hayata geçilmesiyle birlikte tek başına iktidar olan Anavatan Partisi Genel Başkanı Başbakan Turgut Özal’ın güçlü bir başbakan profili çizmek isteyişine karşılık her defasında Cumhurbaşkanı Evren tarafından engellenmesidir.
Özal, planladığı birçok reformdan Bakanlar Kurulu’nu oluşturmak istediği kişilere kadar Evren ile anlaşmazlıklar yaşamıştır. Cumhurbaşkanı olduktan sonra planladığı reformları hayata geçirme noktasında istediği gibi bir ortam oluşmaması gerekçesine dayanarak tekrar başkanlık sistemi tartışmalarını gündeme taşımıştır. Vesayet altındaki rejimle icra etmek istediği uygulamaları hayata geçiremeyeceğini düşünmüştür (Fedayi, 2013, s. 684-685). Ayrıca
uzlaşma geleneği zayıf olan Türkiye’nin koalisyon hükümetleriyle zaman kaybettiğini belirterek Türkiye’nin heterojen yapısına başkanlık sisteminin daha uygun olacağını dile getirmiştir. Ona göre bu, çoğunluğun seçtiği başkanın ülkenin bütünlüğünü temsil etmesi bakımından daha demokratiktir (Yılmaz, 2013, s. 630). Bütün bunların yanında Özal’ın hep birinci adam ya da tek adam olmaya yönelik tutkusunun da payı büyüktür. Amerikan sistemini benimsemek istemesinin arkasında bu yatmaktadır. “Benim önemli gördüğüm konu, Türkiye’yi belli bir noktaya götürebilmek. Bizim inandığımız bazı şeyler var. Onu ne şekilde yapmam daha güçlü olursa, orada olmaya çalışırım’’ şeklinde ifade ettiği beyanıyla Özal sadece kendi şahsında somutlaştıracağı sistemle Türkiye için uygulamaya koymak istediği reformlardan bahsetmiştir (Cemal, 1989, s. 122).
Özal esas itibariyle, halk tarafından seçilen bir devlet başkanını arzulamıştır. Anayasanın Cumhurbaşkanına tanıdığı yetkilerin korunmasından yana olmakla birlikte görev süresinin en fazla iki dönemi kapsayan 5 yıllık bir süreyi kapsaması gerektiğini ifade etmiştir. Özal’ın yarı başkanlık sistemini andıran önerisi, ona yakın kaynaklara göre Amerikan tipi başkanlık modeli için bir geçiştir (Yazıcı, 2013, s. 160-161). Turgut Özal’ın kardeşi ve dönemin Malatya milletvekili Yusuf Bozkurt Özal da reformist kararların alınmasında başkanlık sisteminin
uygun model olduğunu öne sürmüştür. Başkanlık sistemini Osmanlı sistemine benzeten Özal, “Başkanlık sistemi Osmanlı sisteminin bir nevi demokrasiye adapte edilmiş şeklidir’’ demiştir (“Başkanlık sistemini TBMM’de”, 1992). Buna karşılık, Özal’ın bu istekleri kendisi için gündeme getirdiği iddia edilerek cumhurbaşkanlığı seçimi öncesinde Özal’ın siyasî gücünün sınırlanmasını istemediği yönünde tepkiler doğmuştur (Duman, 2013, s. 643).
Türkiye’de başkanlık sistemi ile ilgili tartışmalar Özal döneminden sonra, Cumhurbaşkanı Süleyman Demirel döneminde, kendisinin Türk siyasal sistemi ile ilgili ifade ettiği fikirler ve önerilerle yeniden başlamıştır. Demirel Türkiye’de parlamenter hükümet sisteminin tartışılır hale gelmesinde, cumhurbaşkanlığı döneminde 1997 yılına kadar 4 yıl 3 ayda tam altı hükümet onaylamasının etkili olduğunu belirtmiştir. Koalisyon hükümetlerinin istikrarsızlıklarının siyasî istikrarsızlığı pekiştirdiğini söylemiştir (Duman, 2013, s. 644).
Demirel yürütmenin güçlendirilmesini bir zaruret olarak görmüştür. Tek bir siyasî partinin mecliste çoğunluğu sağlayarak istikrarlı ve etkin bir hükümet kurması ihtimalinin azalmasını, seçmen kitlesinin toplumsal yapının ürünü olmayan yapay partiler arasında savrulmasını güçlü yürütme arzusuna gerekçe olarak göstermiştir (Vergin, 2013, s. 452). Görev süresinin dolmasından aylar
önce dahi hükümet sistemi tartışmaları konusunda görüşlerini bildirerek yeni dönemde cumhurbaşkanını halkın seçmesi gerektiğini ifade etmiştir (Duman, 2013, s. 649).
Demirel, başkanlık sisteminin doğru tartışılması gerektiği söyleyerek bütün olayın Türkiye’de meselelere tartışma zemininin bulunmaması olduğunu dile getirmiştir (“Cumhurbaşkanı ‘Başkanlık sistemi”, 1998). Başkanlık modelini kendisinden sonraki dönemlerde geçerli olmak üzere istediğini ifade eden, kendisinin bu yönde bir arzusunun olmadığı belirten bir diğer açıklamasında ise “Ben onu başkalarına havale ettim. Tartışılacak olan Türkiye’de istikrar arayışı. Eğer bulduysanız beni yormayın’’ şeklinde açıklamada bulunmuştur (“Cumhurbaşkanı Demirel”, 1998).
Görüldüğü üzere her iki lider de başkanlık sistemi tartışmalarında klasik Amerikan modeli üzerinde durmakla birlikte, dayandıkları en önemi gerekçe koalisyon hükümetlerinin ortaya çıkardığı istikrarsızlık problemidir. Esasen her iki liderin de hükümet istikrarı noktasında makul karşılanmasını sağlayan koalisyon tecrübesi Türk siyasal hayatının kilometre taşlarından olagelmiştir. Ancak 1961 ve 2002 yılları arasında aralıklarla var olan 22 yıllık koalisyon
döneminin, siyasî istikrarın sadece hükümet istikrarından ibaret olduğu çerçevesinde değerlendirilmesine yol açması, hükümet sistemi değişikliği taleplerinin neredeyse son 3 yıla kadar neredeyse aynı zeminde değerlendirilmesine yol açmıştır.
Erdoğan Döneminde Başkanlık Sistemi Tartışmaları ve Türk Tipi Başkanlık Modeli
Selefleri Özal ve Demirel gibi Recep Tayyip Erdoğan da Türkiye Cumhuriyeti’nin hükümet sisteminin başkanlık sistemi olması gerektiğini düşünmektedir. Erdoğan, 2003-2014 yılları arasında 11 yılı aşan başbakanlığı döneminde, farklı zamanlarda bu yöndeki görüşlerini beyan etmekle birlikte özellikle 2014 yılında cumhurbaşkanlığı makamına gelmesinden sonra başkanlık sisteminin yönetim modeli olarak benimsenmesi hususunda daha istekli
bir tutum göstermektedir. Özellikle 2015 genel seçimlerinin bu noktada milat olması gerektiğini ifade eden Erdoğan, “Yeni Türkiye” vizyonu çerçevesinde başkanlık sisteminin daha güçlü ve kararlı bir yönetim modeli olarak benimsenmesi ile birlikte çok başlılığın yarattığı sıkıntılardan kurtulmanın mümkün olacağını dile getirmektedir. Erdoğan, klasik Amerikan modelinden farklı olarak Türkiye’ye özgü bir başkanlık sistemi modelini inşa edecek yeni
anayasaya ihtiyaç duyulduğunu söylemektedir. Bu noktada “Türk tipi başkanlık modeli”nin nasıl bir hükümet modeli sunduğu ve arkasında yatan gerekçelerin irdelenmesi gerekir.
Zira 2003 yılı Mart ayında göreve gelen ve kısa zaman sonra gönlündeki modelin Amerikan modeli olduğunu söyleyen Erdoğan’ın, özellikle son yıllarda ortaya çıkan Türk tipi başkanlık modeli arzusu nasıl açıklanabilir?
2002 genel seçimlerinden sonra 2003 yılı Mart ayında başbakanlık koltuğuna oturan Erdoğan, ülkedeki tüm kurumların halkla bütünleşmesi ve bir konsensüs sağlanması gerektiğini kaydederek kendisi için ideal modelin Amerikan tipi başkanlık modeli olduğunu söylemiştir.
Bu görüşüne dayanak olarak ise yasama ve yürütme arasındaki müdahalelerin ortadan kalktığı, kuvvetler ayrılığının sağlandığı bir sisteme ülkenin duyduğu ihtiyacı göstermiştir (“Erdoğan’ın hayali”, 2003). Esasen Erdoğan’ın yasama ve yürütme arasında sert bir ayrıma ve tek adam iradesine dayanan başkanlık sistemini hükümet modeli olarak benimsemekteki isteğini, Ak Parti iktidarı öncesinde yaşanan koalisyon hükümetleri ile açıklamak makul bir yaklaşım olacaktır. Sadece 90’lı yıllardan 2002 genel seçimlerine kadar olan süreçte 9
koalisyon hükümetinin iş başına gelmesi, Erdoğan’ın klasik ABD hükümet sisteminden yana bir tutum göstermesinde önemli bir rol oynamıştır.
2003 yılında başlayan başkanlık tartışmaları kimi zaman yoğunlaşan bir şekilde gündemde kalmaya devam etmiştir. Ancak özellikle 2012 yılında detayları ortaya çıkan, Erdoğan’ın Amerikan modelinden Türk modeline geçiş yaptığı başkanlık sistemi önerisiyle tartışmalar farklı bir boyut kazanmıştır. Kamuoyunda “Türk tipi başkanlık modeli’’ olarak yer alan ve Amerikan tipi başkanlık sisteminden önemli ölçüde farklılaşan hükümler içeren maddeler, kuvvetler ayrılığının ihlal edildiği ve çok güçlü bir başkan yaratılmak istendiği tartışmalarına maruz kalmıştır. Cumhurbaşkanlığı seçimlerinin “367 yeter oy’’ sayısı nedeniyle tıkanması ve
“kapatma davası’’ gibi tecrübe edilen gelişmelerin Erdoğan’ın kuvvetlerin ayrılığını öngören Amerikan modelinden, şiddetle kuvvetlerin birliği eleştirilerine maruz kaldığı Türk tipi başkanlık modeline geçmesinde etkili olduğunu söylemek mümkündür (Kırmacı, 2013, s. 521).
Taslağı hazırlayan komisyon üyelerinden Burhan Kuzu, ABD başkanlık sisteminden farklı bir model önermelerinin gerekçesini, ABD Başkanı’nın kararname çıkarma yetkisi bulunmaması nedeniyle tıkanıklıklar yaşandığını, Başkan’ın istediği yasaları çıkartmakta ve bütçesini geçirmekte sıkıntıya düştüğünü açıklayarak ifade etmiştir (Ataay, 2013, s. 273-274). Ahmet
İyimaya, önerilen modelin bir teklif değil, taslak model olduğunu söylemiştir.
Bu taslak model üzerinde çalışarak emek verdiklerini dile getirmiştir (İyimaya, 2013, s. 58).
Ak Parti’nin önerdiği başkanlık modelinde ABD’dekinden farklı olarak başkan hiçbir kayıt ve şarta tâbî olmadan TBMM’yi feshedebilecektir. TBMM de aynı şekilde erken seçim kararı almak suretiyle başkanın görev süresini sonlandırabilecektir (Erdoğan, 2013, s. 546).
Madde 28- (1) Türkiye Büyük Millet Meclisi veya Başkan tek başına her iki organın seçimlerinin yenilenmesine karar verebilir. Başkanın ikinci döneminde Meclis tarafından seçimlerin yenilenmesine karar verilmesi halinde Başkan bir defa da aday olabilir (İyimaya, 2013, s. 60).
Bu uygulama başkan ile parlamento çoğunluğunun farklı partilerden olması durumunda doğabilecek uyumsuzlukların siyasî tıkanıklığa dönüşmesini önlemek için düşünülmüştür. Ancak erken seçim kararını ister başkan ister meclis alsın başkanlık seçimiyle parlamento seçiminin aynı gün birlikte yapılması öngörülmektedir. Oysa ABD başkanlık sisteminde başkanın parlamento üzerinde etkili olmasını engelleyen, başkanın, Temsilciler Meclisi’nin ve Senato’nun farklı görev sürelerine tâbî olması ve Senato’nun yapılan ara seçimlerle üyelerinin
bir kısmının yenilenmesi söz konusudur. Ayrıca başkan ile parlamento çoğunluğunun aynı ya da farklı partilerden olması durumunda dahi parti içi demokrasinin güçlü, parti disiplininin zayıf olması, partilerde uzlaşma kültürü yerleşmiş olması, partilerin ideolojik olarak katı olmamaları sebebiyle sistem işlemektedir. Oysa Türkiye’de aynı durumundan bahsetmek pek mümkün gözükmemektedir. Aynı gün yapılacak seçimler başkanın parlamentoda
yer alacak çoğunluğu belirlemesini sağlayarak kuvvetler ayrılığı prensibini zedeleyecektir (Ataay, 2013, s. 275-276).
Kuvvetler ayrılığı ekseninde tartışmalara yol açan başkanın kararname çıkarabilme yetkisi, Ak Parti’nin öngördüğü başkanlık modelinin bir diğer özelliğidir.
Madde 23- (1) Başkan, genel siyasetin yürütülmesinde ihtiyaç duyduğu konularda Başkanlık kararnamesi çıkarabilir. Bir konuda Başkanlık kararnamesi çıkarabilmesi için kanunlarda o konuyu düzenleyen uygulanabilir açık hükümlerin bulunmaması şarttır. Kişi hak ve hürriyetleri ile siyasi hak ve hürriyetler kararname ile düzenlenemez. Kararnameler ile kanunlarda aynı konuda farklı hüküm bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır (İyimaya, 2013, s. 60).
Erdoğan’a göre bu yetki başkanın genel siyaseti belirleme yetkisinin doğal bir sonucu olarak görülebilirse de başkanın kanunlarda belli bir konuyla ilgili açık hükümler bulunmadığını ileri sürerek yasama alanına müdahalesini açık hale getirmektedir (Erdoğan, 2013, s. 546). Şu an ki parlamenter sistemde, KHK çıkarma yetkisi olağan dönemde de olağanüstü dönemde de nihaî onay makamı olan TBMM’nin oluru ile işlerlik kazanmaktadır. Oysa Türk tipi başkanlık modelinde öngörülen başkana kararname çıkarma yetkisi ile klasik başkanlık sisteminin en önemli özelliği olarak gösterilen “kuvvetler ayrılığının sağlanması” ilkesi zedelenmektedir (“Nasıl bir başkanlık sistemi”, 2015).
3.CÜ BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR..
***
