YOLSUZLUK VE YOLSUZLUĞUN VERGİ YAPISI ÜZERİNE ETKİLERİ BÖLÜM 1
YOLSUZLUK VE YOLSUZLUĞUN VERGİ YAPISI ÜZERİNE ETKİLERİ
* Filiz GİRAY
* Yrd. Doç.Dr., Uludag Üniversitesi Iktisadi ve Idari Bilimler Fakültesi, Maliye Bölümü.
I.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi
Özet
Yeni bir fenomen olmayan yolsuzluga, son yillarda artan bir ilgi sözkonusudur. Farkli tanimlari yapilan yolsuzluk, en yaygin ve basit sekliyle özel çikar için kamu gücünün suistimal edilmesi olarak tanimlanabilir. Bu Dünya Bankasinin kullandigi bir tanimdir. Özellikle 1990’li yillardan sonra tüm gelismis-gelismekte olan ülkelerin yolsuzluga daha fazla önem vermelerinin çesitli nedenleri
bulunmakta dir.Yolsuzluk tek bir faktörle açiklanamayacak kadar karmasik bir yapiya sahiptir. Bu karmasik yapiyi açiklamak üzere gelistirilen, yolsuzlugu tesvik edici faktörler iki ana baslikta toplanabilir. Bunlar; dogrudan faktörler (hukuki düzenlemeler ve izinler, vergileme yapisi, harcama kararlari, piyasa fiyatinin altinda mal ve hizmet sunumu gibi) ve dolayli faktörlerdir (bürokrasinin niteligi, kamu sektörü ücret düzeyi, ceza sistemi gibi). Yolsuzlugun birtakim ekonomik, mali, sosyal ve siyasal etkileri vardir. Ayrica yolsuzluk düzeyinin gelismekte olan ülkelerde, gelismis ülkelere göre daha yüksek oldugu görülmektedir. Bu alanda yapilan çesitli arastirmalar, vergi yapisinin yolsuzluga neden olan bir faktör oldugunu göstermektedirler. Ayni zamanda vergileme alaninda yolsuzluk da vergi gelirlerini olumsuz yönde etkilemektedir. Yüksek yolsuzluk düzeyine sahip ülkelerde tahsil edilen vergilerin GSYIH içindeki payi (diger faktörler veri iken) daha düsük olmaktadir. Bu çalismada Türkiye’de yolsuzluk ve vergi yapisi arasindaki iliskisiyi göstermeye yardimci olan bir ampirik çalismaya ve yolsuzluga karsi alinmasi gereken temel önlemlere yer verilmektedir.
Anahtar Kelimeler: Yolsuzluk, Vergi Kaçakçiligi, Saydamlik, Vergi Yapisi.
Abstract
Corruption hasn’t a new phenomenon, but in recent years It has attracted increasing attention. Corruption which has been defined in many different ways, that is the abuse of public power for private benefit. This is the definition used by the World Bank. Especially in the decade of the 1990s, the fact that corruption has attracted a great deal of attention in developed -developing countries has based on many reasons. Corruption has so a complex structure that it hasn’t been explained only one factor. The improved factors that promote for corruption of explaining this complex strucutre can gather two main titles: Direct factors (regulations in law and authorizations, tax structure, spending decisions, provision for goods and services at below market prices etc.) and indirect factors (Quality of the bureaucracy, level of public sector wages, penalty system etc.) Also, corruption includes many economic, financial, social and politics effects. It is showed that corruption level is higher in developing countries than developed countries. In this area, various invetigations on curruption are showed that tax structure is one of factor to be causing corruption.
At the same time, it has been indicated that tax revenue are influenced negatively by the level of corruption in taxation. Countries with high level of corruption have lower collection of tax revenue in relation to GDP (given other factors). This paper presents relationship between corruption and tax structure as empirical study for Turkey. In addition, given main measures against corruption have taken place in this paper. Corruption and Effects on Tax Structure
Keywords: Corruption, Tax Evasion, Transparency, Tax Structure.
GİRİŞ
Günümüzde yolsuzluk gelismis ve gelismekte olan tüm ülkelerin baslica sorundur. Düzeyi ülkeler arasinda degismekle birlikte, bu konuda çesitli ülke gruplari itibariyle yapilan arastirmalarda yolsuzlugun artmakta oldugu gözlenmistir.
Yolsuzluk hakkindaki görüslerde 1990’li yillarda degisme olmustur. Yolsuzlugun karar almayi kolaylastirma, bürokrasiyi azaltma, ücret düzeyini düsük tutma
gibi olumlu etkiler yaratarak büyümeyi tesvik edecegi öngörülmekteydi. Hatta bazi gözlemciler, Güneydogu Asya ülkelerinin ekonomik yönden basarilarinda yolsuzlugun bu olumlu etkilerinin katkisi oldugunu belirtmislerdir. Ancak 1997-1998 krizinden sonra bu görüs degismistir (Tanzi, 1998:2). Yapilan ampirik çalismalar da yolsuzlugun büyüme üzerinde olumsuz etkiler yarattigini göstermistir.
Yolsuzluga neden olan çesitli faktörler bulunmakla birlikte bu faktörler içinde vergi yapisi, yolsuzluga dogrudan neden olan önemli bir faktördür. Nitekim yolsuzlugun en yaygin oldugu alanlarin basinda vergilerle ilgili birimler gelmektedir (Dimov, 2003: 287). Bir ülkedeki yolsuzluk durumunu saglikli bir sekilde degerlendirebilmek için, yolsuzluk ve vergi arasindaki iliskiyi bilmeyi gerektirir. Diger taraftan bu alanda gerçeklestirilen yolsuzluk ise, vergiler üzerinde, kamu maliyesi dengesini bozacak düzeyde olumsuz etkiler yaratir. Bu etkiler hem vergi yükünün dagilimi hem de vergi gelirleri üzerinde görülmektedir. Iki bölümden olusan bu çalismanin birinci bölümünde, tüm ülkeler için önemli olan yolsuzluk sorununu genis bir perspektiften degerlendirme olanagi saglamak üzere yolsuzluk kavrami, yolsuzluga etki eden faktörler, yolsuzlugun ekonomik, mali, sosyal, siyasal etkileri ve ülkeler itibariyle boyutlari anlatilmaktadir. Bu genel açiklamalar hangi nedenden kaynaklanirsa kaynaklansin, genis bir etki alanina sahip yolsuzlugu daha iyi degerlendirmeyi saglayacaktir. Çünkü yolsuzluk tek faktörle açiklanamayacak kadar karmasik ve etki alani genis olan bir kavramdir. Ikinci bölümde spesifik olarak vergi yapisi, yolsuzluk iliskisi açiklandiktan sonra, ülkemiz açisindan bu alandaki ampirik çalismalarda en yaygin olarak kullanilan degiskenler (çesitli vergilerin GSYIH içindeki payi, vergi denetmeleri sayisi gibi) esas alinarak yolsuzluk ve vergi yapisi arasindaki korelasyonu gösteren bir ampirik çalisma yapilmaktadir. Olanagi saglamak üzere yolsuzluk kavrami, yolsuzluga etki eden faktörler, yolsuzlugun ekonomik, mali, sosyal, siyasal etkileri ve ülkeler itibariyle boyutlari anlatilmaktadir. Bu genel açiklamalar hangi nedenden kaynaklanirsa kaynaklansin, genis bir etki alanina sahip yolsuzlugu daha iyi degerlendirmeyi saglayacaktir. Çünkü yolsuzluk tek faktör ile açiklanamayacak kadar karmasik ve etki alani genis olan bir kavramdir. Ikinci bölümde spesifik olarak vergi yapisi, yolsuzluk iliskisi açiklandiktan sonra, ülkemiz açisindan bu alandaki ampirik çalismalarda en yaygin olarak kullanilan degiskenler (çesitli vergilerin GSYIH içindeki payi, vergi denetmeleri sayisi gibi) esas alinarak yolsuzluk ve vergi yapisi arasindaki korelasyonu gösteren bir ampirik çalisma yapilmaktadir.
I. YOLSUZLUK KAVRAMI VE KAPSAMI
Yolsuzluk kavraminin farkli tanimlari yapilmistir. Yapilan tanimlarda üzerinde durulan temel unsurlar arasinda; mal ve hizmet sunan birimler ile bunlari talep edenler arasindaki iliski, kamu kurumlarinin ve yetkilerinin yanlis kullanimi, yasalarin ihlali, kamusal yararla uyumsuzluk ve kamu çikarlarinin zedelenmesi sayilabilir. Mal ve hizmet sunanlar belirli prensiplere dayali yükümlülükler kabul eden kisilerdir. Bunlar belirlenen prensiplere bagli hizmet sunmak durumundadirlar. Bu prensiplerden ayrilmalar olursa yolsuzluk sözkonusu olacaktir (Carvajal, 1999: 337).
Aikin yolsuzlugu, kamu görevinin ihlalini içerecek bir faaliyet veya kisisel para, güç ve prestij karsiliginda yüksek ahlâki standartlardan ayrilma faaliyeti olarak
tanimlamistir. Böyle bir tanimlamaya göre yolsuzluk, illegal olabilecegi gibi kanunlari ihlal etmeksizin ahlâki standartlardan ayrilmalar seklinde de gerçeklesebilir.
Örnegin zenginler için vergi tesvikleri saglayan yasalar koyan kanun koyucu (yapilan faaliyet yasal olmasina ragmen), bu tanima göre yolsuzluk yapmis sayilir. Çünkü kamu çikarlarindan fedakârlik yapilmistir (Carvajal, 1999: 337).
Mc Mullan ise yolsuzlugu; bir kamu görevlisi herhangi bir faaliyeti yapma veya yapmamayla görevlendirildiginde, görevlinin bunlari yapmamasi/yapmasi veya geçerli nedenlere dayandirmadan ihlal ettigi görevini keyfiyetle yasal kilmaya çalismasi, bu fiilleri karsiliginda para veya parasal degerleri kabul etmesi seklinde tanimlamistir (McMullan, 1961: 183-184).
En yaygin ve basit olarak yapilan tanimlamaya göre yolsuzluk, özel çikarlar için kamu gücünün suistimalidir. Bu tanim Dünya Bankasinin kullandigi tanimdir. Kamu gücünün suistimali, bir bireyin sahsi çikar saglamasi ile sinirli degildir. Ayni zamanda bireyin partisi, sosyal grubu, arkadaslari, ailesi ve yakinlarina da çikar saglamasini içermektedir.
Genel olarak yolsuzluk kavrami rüsvet, iltimas, irtikap, ihtilas, kaçakçilik, görev ve yetkinin suistimali gibi yasa disi ve ahlak disi sayilabilecek, haksiz rekabet ve haksiz kazanca yol açan tüm islem ve eylemleri içermektedir (Cingi: 1994: 3).
Bu tanimlara dayanilarak yolsuzlugun özel sektör faaliyetleri için var olmadigi sonucunu çikarmak dogru olmaz. Yolsuzluk özellikle büyük çapli girisimlerde satin alma, kiralama islemlerinde ve devlet tarafindan düzenlenen özel faaliyetlerde görülebilir (Tanzi, 1998: 8). Ancak bu çalismada sadece kamu kesimindeki yolsuzluk incelenmektedir.
Bu tanimlara dayanilarak yolsuzlugun özel sektör faaliyetleri için var olmadigi sonucunu çikarmak dogru olmaz. Yolsuzluk özellikle büyük çapli girisimlerde satin alma, kiralama islemlerinde ve devlet tarafindan düzenlenen özel faaliyetlerde görülebilir (Tanzi, 1998: 8). Ancak bu çalismada sadece kamu kesimindeki yolsuzluk incelenmektedir.
Yolsuzlugun genisligini belirleyen üç faktör bulunmaktadir. Bunlar; görevlilerin tekel gücü (T), karar alma yetkisi (K) ve hesap verme sorumlulugudur (H). Tekel gücü ve karar alma yetkisi arttikça yolsuzluk da o oranda artar. Tersine hesap verme sorumlulugu yükseldikçe yolsuzluk azalir. Bu durum formül ile su seklide gösterilebilir (Dye-Stapenhurst, 1998: 5):
Y=T+ K-H
Tüm yolsuzluk faaliyetleri rüsvet ile sonuçlanmayabilir. Yolsuzluk daha genis kapsamlidir. Örnegin hasta oldugunu ileri süren bir kamu çalisaninin tatile gitmesi, kisisel amaç için kamu görevinin suistimal edilmesi bir tür yolsuzluktur. Dolayisiyla rüsvet olmasa bile, bir yolsuzluk fiili sözkonusu olabilmektedir (Tanzi, 1998: 8).
Yukarida yapilan açiklamalara dayanarak yolsuzlugun temel nitelikleri söyle
siralanabilir (Carvajal, 1999: 339, Tanzi, 1998: 9-10):
1) Yolsuzluk özel çikarlar için görevlerin veya sorumluluklarin ihlal edilmesi,
2) Bir partiye dogrudan veya dolayli olarak hizmet etme yükümlülügü,
3) Maliyeti düsürme veya kisisel faydayi artirma,
4) Öngörü ve keyfiyetten ileri gelebilir.
Yolsuzluk çogu zaman çikar saglama ve hediye gibi kavramlarla karistirilabilmektedir. Ancak yolsuzluk bunlardan farklidir. Yolsuzluk çikar saglamanin belirli bir sekli olarak düsünülebilir. Tipki çikar saglamanin diger türlerinde oldugu gibi yolsuzluk, bireyin kendi avantaji için politikalari etkilemesi ve piyasanin görünmez elinden kurtulmasinin bir yolunu göstermektedir. Geleneksel çikar saglama teorisine uygun olarak yolsuzluk, kamu karar alicilari tarafindan gerçeklestirilen tercihli bir islem sekli olarak görülebilir. Lobilerle karsilastirildiginda yolsuzluk yaygin olarak çikar saglamanin daha monopolistik sekli olarak kabul edilebilmektedir.
Ancak yolsuzlugun alternatif çikar saglama sekillerinden farkliligini açiklama konusunda görüs ayriliklari bulunmaktadir. Bir yaklasima göre, yolsuzluk kanunilik kriterine göre çikar saglamanin diger sekillerinden ayrilabilir. Jain tarafindan gelistirilen bir diger yaklasimise, yolsuzlugu çikar saglamanin diger türlerinden ayirirken saydamlik kriterini baz almaktadir. Nitekim saydamlik açisindan degerlendirildiginde yolsuzlukta örnegin rekabetin görülmesi zor iken, çikar saglamaya çalisanlar arasindaki rekabet, kamu tarafindan gözlenmeye açiktir. Kamu için bir faaliyetin saydamligi, sözkonusu faaliyetin yasal olup olmadigini veya yolsuzluk sayilip sayilmayacagini degerlendirmede önemli pratik bir göstergedir (Lambsdorff, 2002: 104-105, 121). asal olup olmadigini veya yolsuzluk sayilip sayilmayacagini degerlendirmede önemli pratik bir göstergedir (Lambsdorff, 2002: 104-105, 121).
Yolsuzlukta görülen rüsvet ödemesi, hediyeden farklidir. Birçok durumda rüsvet hediye olarak gizlenebilir. Rüsvette bir karsilik varken hediye de yoktur (Tanzi, 1998: 9).
Gelismis-gelismekte olan ülkeler, büyük-küçük piyasaya yönelik olan veya olmayan tüm alanlarda var olan yolsuzluk yeni bir olgu degildir. Çok eski tarihlere dayanmaktadir. Ancak 1990’lardan sonra yolsuzluk daha büyük bir dikkat çekmistir. Bu konunun geçmise göre daha fazla gündem olusturmasiyla ilgili bazi argumanlar ileri sürülmektedir. Bunlar söyle özetlenebilir (Tanzi, 1998: 4-6):
1) Soguk savasin sona ermesi ve bazi ülkelerdeki (Zaire gibi) politikacilarin, politik yolsuzlugu ihmal eden politik iki yüzlülüge son vermesi. Geçmiste daha yaygin bir sekilde politikacilarin yolsuzluklara daha fazla göz yumma egilimleri sözkonusu idi. Bu durum birçok yolsuzlugun kamuoyu tarafindan bilinmesini engellemistir.
2) Merkezi planli ekonomilerde yolsuzluga odaklasmama egilimi vardir. Bu egilim büyük bir olasilikla bilgi eksikliginden veya konu hakkinda konusulmasinin istenmemesinden kaynaklanmaktaydi.
3) Son yillarda demokratik yönetimlerin, serbest ve aktif medyali ülkelerin sayisindaki artis, yolsuzluk tartismalarinin artik bir tabu olmadigi bir çevre yaratmistir. Rusya gibi bazi ülkelerde medya, bu yeni olusan serbestlige ziyadesiyle cevap vermistir.
4) Globallesme sayesinde yolsuzlugun yaygin oldugu ülkeler ile olmadigi ülkeler arasinda iliskiler artmistir. Bu durum yolsuzluga olan uluslararasi ilgiyi yükseltmektedir.
5) Birçok ülkede anti-yolsuzluk hareketlerini olusturmada ve yolsuzluk sorununu kamuya açmada Uluslararasi Saydamlik Örgütü (Transparency International) gibi sivil toplum örgütlerinin artan rolü olmustur. Ayrica son yillarda çesitli uluslararasi mali kurumlar1 ve diger uluslararasi organizasyonlarin anti-yolsuzluk hareketlerinde aktif bir role üstlendikleri gözlenmektedir. Yine yolsuzluk konusunda yapilan çesitli ampirik çalismalar, bu sorun hakkindaki bilince önemli katki saglamistir.
6) Alinan ekonomik kararlarin daha fazla güven ortamini gerektirmesi ve etkinligi saglamanin gereginin daha fazla önem kazanmasi sonucu, yolsuzluga katkida bulunan etmenlere daha fazla dikkat eden bir çevre yaratmistir.
7) ABD’nin özellikle bazi uluslararasi kurumlari etkilemede önemli rol oynamasi.
A. YOLSUZLUGA NEDEN OLAN FAKTÖRLER
1 IMF, Asya Kalkinma Bankasi, Inter-Amerikan Kalkinma Bankasi, OECD ve Dünya Bankasi.
Yolsuzluk tek bir faktörle açiklanamayacak kadar karmasik bir kavramdir.
Yolsuzluga neden olan birçok faktör bulunmaktadir. Bu faktörler zengin ülkelere oranla, fakir ülkelerde ve geçis ekonomilerinde daha fazla oldugundan bu ülkelerde yolsuzluk daha yaygindir.
Yolsuzluk tek bir faktörle açiklanamayacak kadar karmasik bir kavramdir.
Yolsuzluga neden olan birçok faktör bulunmaktadir. Bu faktörler zengin ülkelere oranla, fakir ülkelerde ve geçis ekonomilerinde daha fazla oldugundan bu ülkelerde yolsuzluk daha yaygindir.
Yolsuzluga neden olan faktörler, etki dereceleri ve mahiyetleri itibariyle dogrudan ve dolayli faktörler seklinde iki gruba ayrilabilirler.
1. Dogrudan Faktörler
Yolsuzluga neden olan dogrudan faktörler; hukuki düzenlemeler ve izinler, vergileme yapisi, harcama kararlari, piyasa fiyatinin altinda mal ve hizmet sunumu, ihtiyari kararlar, partilerin finansmani, seçim sistemi ve yönetim sorunlarindan olusmaktadir.
I. Hukuki Düzenleme ve Izinler:
Devletin bazi kurallar koyma, düzenmeler yapma, belirli faaliyetlerin yapilmasi için izin verme gibi görevleri bulunmaktadir. Bu hukuki düzenleme ve izinlerin varligi, faaliyetleri kontrol etme veya izin verme konumunda olan kamu görevlilerine bir monopol gücü verir. Diger bir ifadeyle hukuki düzenlemelerde saydamlik ilkesine uyulmamasi ve iznin sadece belirli bir makam veya bireyden alinabilmesi, bürokratlara rüsvet edinmek için iyi bir firsat ve büyük bir güç verir. Ilgili kamu görevlileri izin vermeyebilir veya bir karari aylarca bekletebilirler. Yine bu hukuki düzenlemeler, kamukurumlariyla temasta bulunmak ve izin almak için vatandaslar tarafindan önemli ölçüde zaman harcanmasini gerektirir. Farkli ülkelerde (özellikle gelismekte olan ülkelerde) yapilan arastirmalar, genellikle küçük girisimcilerin zamanlarinin büyük bir kismini bürokrasiye harcadiklarini göstermektedir. Girisimciler bu zaman kaybini rüsvet ödemeleri ile azaltilabilmektedirler.
II . Vergileme Yapisi: ,
Vergileme yapisi yolsuzlugu etkileyen bir baska temel faktördür. Yolsuzluga zemin hazirlayan kamu alanlarindan birini, vergiler özellikle de vergilerin tahsili ve hesaplanmasi süreçleri olusturmaktadir. Vergi matrahindaki erozyon ülkeler için zarar verici olmaktadir. Birçok gelismekte olan ülkede vergilerin yarisi veya daha fazlasi, yolsuzluk ve vergi kaçakçiligindan dolayi tahsil edilememektedir. Yetersiz vergi gelirleri ise, birçok gelismekte olan ülkenin karsilastigi büyüme sorunlarinin kaynagi olarak düsünülmektedir (Fjeldstad and Tungodden, 2001: 2).
III . Harcama Kararlari:
Yolsuzluk kamu kaynaklarinin, isi en iyi yapabilecek girisimciler yerine kaynaklari temin etme yetenegi fazla olan kisilere verilmesine neden olur. Böylece
yolsuzluk kamu harcamalarinin kompozisyonunu etkileyebilir (Del Monte and Papagni, 2001: 2). Örnegin yatirim harcamalari seklindeki harcamalarda bir yolsuzluk, yatirimlarin hem büyüklügünü hem de kompozisyonunu bozabilir. Kamu yatirim projelerinin seçiminde yapilan bir yolsuzluk, bu harcama türünün verimliligini düsürecek, faydamaliyet analizleri gibi yatirim seçimindeki objektif kriterden uzaklasilmasina neden olacaktir. Seçiminde yapilan bir yolsuzluk, bu harcama türünün verimliligini düsürecek, faydamaliyet analizleri gibi yatirim seçimindeki objektif kriterden uzaklasilmasina neden olacaktir.
Yine yolsuzlugun gizlilik gerektirmesi yatirimlarin yönünü etkiler. Gizlilik talebi, bir ülkenin yatirimlarini saglik, egitim gibi en yüksek degerli projelerden, savunma ve altyapi gibi potansiyel olarak yararli projelere kaydirabilir.
Yolsuzluk, mal ve hizmet akimi seklindeki cari harcamalari da etkiler. “Ek bütçe hesaplari” birçok ülkede yaygindir. Bu uygulama politik ve idari kontrolleri düsürebilir.
IV. Piyasa Fiyatinin Altinda Mal ve Hizmet Sunumu:
Birçok ülkede devlet piyasa fiyatindan daha düsük olarak mal, hizmet ve kaynak sunmaktadir.
Bunlar;
i) Döviz,
ii) Kredi,
iii) Elektrik, su vb.,
iv) Kamu lojmanlari,
v) Bazi vesikali mallar,
vi) Egitim ve saglik kurumlarina giris, vii) Kamusal yerlere giris vb.’den oluşmaktadir.
Bunlar yolsuzluk için bir zemin olusturabilirler.
Asiri talep sözkonusu oldugunda, sinirli arzi dagitmak için kararlar kamu yöneticileri tarafindan alinir. Bu mallari talep edenler, daha fazla edinmek için rüsvet ödemeye istekli olabilirler.
Bu durum sekil:1’de gösterilmektedir. Daha önce belirtilen nitelikteki mal ve hizmetler içinfiyat dikeyeksende, talep yatayeksendeyer almaktadir. OA, mevcut mal ve hizmet arz miktaridir. DD’ talep egrisidir. Denge fiyat AP olmaktadir. Bu noktada talep edilen miktar OA kadardir. Bununla birlikte fiyat hükümet tarafindan AP’ olarak belirlenmistir. Bu fiyatta AA’ ‘ ne esit asiri bir talep var. Bu asiri talep tayin bedeli ve kullananlar tarafindan rüsvet tekliflerini veya bu programlari yönetenler tarafindan rüsvet taleplerini getirir (Tanzi, 1998: 13-14).
Sekil: 1
V. Ihtiyari Kararlar:
Bazi kamu idareleri önemli kararlarda keyfi hareket edebilirler. Böyle durumlarda politik yolsuzluk önemli bir rol oynayabilmektedir. Yolsuzluklara yol açan
bu tür karar alanlarinin en önemlileri sunlardir: azi kamu idareleri önemli kararlarda keyfi hareket edebilirler.
Böyle durumlarda politik yolsuzluk önemli bir rol oynayabilmektedir. Yolsuzluklara yol açan bu tür karar alanlarinin en önemlileri sunlardir:
1) Vergi tesvikleri konusundaki kararlar.
2) Kamu arazilerinin kullanimiyla ilgili kararlar.
3) Devletin sahip oldugu toprak ve ormanlarin kullanimiyla ilgili kararlar.
4) Belirli yabanci yatirimlara izin verme ve monopol gücü olan bazi yatirimcilara öncelik saglama kararlari.
5) Dogal kaynak çikarma hakkini da içeren, kamu sektörü varliklarinin satislariyla ilgili kararlar.
6) Kamu tesebbüslerinin özellestirilmesi kararlari.
7) Belirli ihracat, ithalat veya ulusal faaliyetlere monopol gücü saglama kararlari.
VI . PartilerinFinansmani veSeçim Sistemi:
Siyasi partiler gerçeklestirecekleri faaliyetleri için yeterli kamu gelirine sahip olmadiklari zaman, fon yaratmak üzere kamu idaresi üzerinde önemli baskilar
olusturabilirler.
Seçim sistemi ile yolsuzluk düzeyi arasindaki iliski ülkelere göre farklilik göstermektedir. Söyle ki; bu iliskinin orta gelirli ülkelerde güçlü, seçim sistemleri ne olursa olsun fakir ülkelerde yüksek ve zengin ülkelerde düsük oldugu görülmektedir. Orta gelirli ülkelerde seçim kurallari, yolsuzlugu düsürmede ve kurumlarin iyi sekillenmesinde önemli rol oynar. Bu nedenle bu ülkelerde seçim sistemi ile yolsuzluk arasinda güçlü bir korelasyon bulunmaktadir (Panizza: 2003: 319).
VII . Yönetim Sorunlari:
Kurumlarini kontrol edemeyen zayif yönetimlerde yüksek yolsuzluk düzeyi sözkonusu olur (Shleifer and Vishny, 1993: 599). Çesitli yönetim sorunlari olan
ülkelerde yolsuzluk daha yaygin olmaktadir. Örnegin Rusya, Pakistan, Kenya gibi ülkelerde bu açidan yolsuzluk büyük dikkat konusudur (Tanzi, 2003:2). Ehrlich,
yolsuzlugu biraz politik sermaye gerektiren bir ekonomik faaliyet olarak nitelendirmistir (Del Monte and Papagni, 2001: 2).
Siyasi istikrarsizlik, yolsuzluk için tesvik saglayabilir veya firsatlari artirabilir. Uzun süre devam eden demokrasilerde yolsuzlugun önemli ölçüde düstügü görülmüstür.
Nitekim 1950’lerden beri devamli olarak demokrasi ile yönetilen ülkelerde yolsuzlugun daha az oldugu saptanmistir. Kesintisiz demokrasinin 45 yillik uygulandigi ülkelerde yapilan tahminlerde 10 puanlik bir ölçek üzerinden, yolsuzlugun yaklasik olarak 1.5 puan düstügü sonucuna ulasilmistir. Örnegin 1950’den beri kesintisiz demokrasi deneyimine sahip Portekiz’de yapilan tahminlere göre, bu ülkedeki yolsuzlugun (1998’e kadar)
Almanya’dan açikça daha az oldugu görülmektedir (Treisman, 2000: 408, 433-436). Bununla birlikte yolsuzluga maliyet unsuru açisindan bakildiginda, hem diktatörlük hem de demokratik yönetimlerde yolsuzlugun maliyeti aynidir (Bardhan, 1997: 1327). lmanya’dan açikça daha az oldugu görülmektedir (Treisman, 2000: 408, 433-436).
Bununla birlikte yolsuzluga maliyet unsuru açisindan bakildiginda, hem diktatörlük hem de demokratik yönetimlerde yolsuzlugun maliyeti aynidir (Bardhan, 1997: 1327).
b. Dolayli Faktörler
Yolsuzluga neden olan dolayli faktörler ; bürokrasinin niteligi, kamu sektöründeki ücret düzeyi, ceza sistemi, kurumsal denetim, kurallar, yasalar ve
yöntemlerde saydamlik, liderlik ve kültürel faktörler, ekonomik kararlar ve sosyal çevreden olusmaktadir (Tanzi, 1998: 16-20):
i. Bürokrasinin Niteligi:
Bürokrasinin niteligi ülkeler arasinda büyük ölçüde degisim göstermektedir. Bürokrasinin yogun olmasi yolsuzlugu artirir.
ii. Kamu Sektörü Ücret Düzeyi:
Ücret düzeyinin yolsuzluk üzerinde etkileri konusunda üç farkli görüs bulunmaktadir:
- Ücret düzeyinin yolsuzluk derecesini belirlemede önemli bir faktör oldugu görüsünü ileri sürenler olmustur. Bu durum sekil yardimiyla açiklanmaktadir. Sekil:2’de CC’ yolsuzluk ve ücret düzeyi arasindaki iliskiyi temsil etmektedir. Ücret düzeyi ne kadar yüksek olursa, yolsuzluk o kadar düsük olmaktadir. OR’nin, bir kamu çalisaninin kabul edilebilir bir yasam standardinda, kendisinin ve ailesinin gereksinim duydugu minimum ücret düzeyini temsil ettigi varsayilmaktadir. OA miktarindaki yolsuzluk ihtiyaçtan ileri gelir iken, OA’nin ilerisinin daha fazla tüketim yapma isteginden dogan yolsuzlugu temsil ettigi varsayilmaktadir.
Bu görüs dogrultusunda son yillarda bazi ülkeler (Arjantin, Peru gibi) gümrük ve vergi idaresi gibi belirli alanlarda istihdam edilen kamu çalisanlarinin maas düzeylerini artirarak yolsuzlugu azaltmaya çalistiklari gözlenmektedir.
Ücret Düzeyi Yolsuzluk
Sekil: 2
-Bazi arastirmacilar kamu ücret politikasinin yolsuzluk üzerinde bir etkiye sahip oldugunu kabul etmekle birlikte, bu etkinin öneminin tartismali oldugunu
belirtmektedirler. Bunu savunanlar, “etkin ücretlerin” kamuda daha az bir rol oynadigini ifade edilmektedirler. Bu görüs dogrultusunda, yolsuzluktan vazgeçmek için getirilecek yüksek düzeyde ücret artislarinin, asiri maliyet külfeti getirebilecegi yorumu yapilmaktadir. Yolsuzlugu ortadan kaldirmak için alternatif olarak, örnegin oldukça yüksek düzeyde cezalarin getirilmesi gibi önlemlere basvurmanin, maliyetli ücret artislarini gerekli kilmayabilecegi görüsü öne sürülmüstür (Rijckeghem and Weder, 1997: 4-5).
-Tella ve Schargrodsky, yolsuzlukla mücadelede, kamu kesimindeki ücretlerin arttirilmasi düsüncesinin teorik olarak kalacagi belirtmislerdir. Gerekçe olarak, kisi için yüksek gelir saglayan bir isi kaybetme riskinin varliginda, kisinin bir rüsveti kabul etme olasiginin daha düsük olabilecegi görüsünü ileri sürmektedirler. Bu yazarlar, yüksek ücretlerin yolsuzlugu azaltacagi hipotezinin ülkeler arasinda karsilastirmaya dayanan ampirik çalismalarla, büyük ölçüde çürütüldügünü belirtmektedirler. Yolsuzlugu belirleyen birçok degisken oldugu bunlarin da dikkate alinmasi gerektigi ileri sürülmektedir. Bunlardan biri örnegin denetimin yoklugudur. Eger denetim yok ise, memurlar aldiklari ücretlere bakmaksizin yolsuzluk yapma egiliminde olacaklardir. Tersine yogun bir denetim var ise, memurlar, ücretler düsük olsa bile dürüst olmayi tercih edeceklerdir (Tella and Schargrodsky, 2003: 289).
III . Ceza Sistemi:
Yolsuzluk zayif bir yargi sistemi ve ilimli bir cezalandirmanin mevcudiyeti gibi yapisal durumlardan dolayi yayginlasabilir (Wane, 2003: 2). Bir ülkedeki mevcut ceza sistemi, ülkedeki yolsuzlugun derecesini belirlemede önemli bir faktördür. Teorik olarak da diger faktörler sabitken (ceteris paribus), agir cezalarin yolsuzlugu azaltabildigi veya en azindan yolsuzluk faaliyetlerinin sayisini düsürebildigi söylenebilir.Yolsuzlugun yaygin oldugu bir çevrede, optimal ceza çok yüksek olabilir. Bazi ülkelerde yolsuzluk için ölüm cezalari bile verilmektedir (Rijckeghem and Weder, 1997: 24).
Günümüzde yolsuzlugun yayginligina ragmen, uygulamada nispi olarak çok az
kisi bu suçtan cezalandirilmaktadir. Hatta birkaç ülke disinda tüm ülkelerde kanunlarda yazili cezalar ile uygulamada yer alan cezalar (çesitli teblig, yönetmeliklerle) arasinda büyük bir fark oldugu görülmektedir. Genel olarak uygulamada yer alan cezalar, yasalardakinden daha ilimli olmaktadirlar. Ayrica yolsuzluk nedeniyle cezalandirilmadan önce takip edilen idari prosedür yavas ve hantaldir. Nitekim yolsuzlugun yaygin oldugu Afrika ülkelerinde etkin bir cezalandirma sisteminin yoklugu, devam eden yolsuzlugun merkezi bir nedeni olarak görülmektedir. Örnegin Fas’da yapilan bir arastirmada yolsuzlugun temel nedeni olarak, bireylerin % 80’ni ve sirketlerin % 95’i etkin cezalandirma nin yoklugunu göstermislerdir (Wolkers, 2003: 270).
Önce takip edilen idari prosedür yavas ve hantaldir. Nitekim yolsuzlugun yaygin oldugu Afrika ülkelerinde etkin bir cezalandirma sisteminin yoklugu, devam eden yolsuzlugun merkezi bir nedeni olarak görülmektedir. Örnegin Fas’da yapilan bir arastirmada yolsuzlugun temel nedeni olarak, bireylerin % 80’ni ve sirketlerin % 95’i etkin cezalandirmanin yoklugunu göstermislerdir (Wolkers, 2003: 270).
IV. Denetim:
Yolsuzlugu ortaya çikarma ve cezalandirmada denetim önemli bir belirleyicidir. Bir yolsuzluk faaliyetini ortaya çikarma olasiligi, büyük ölçüde yönetim içindeki
tesviklere ve denetim sisteminin etkinligine baglidir. Denetim iç (kurumsal) ve dis denetim seklinde olmaktadir. Iç denetimde dürüst ve etkin danismanlar, iyi egitimli görevliler ve etik davranis ve açik kurallar yolsuzluklarin kesfedilmesini veya tesvik edilmemesini saglarlar. Asiri ve/veya yetersiz saydam düzenleme ve prosedür, iç denetimi zayiflatabilir.
Singapur, Hong-Kong, Uganda ve Arjantin gibi ülkelerde anti-yolsuzluk komisyonlari veya yolsuzluklar raporunu takipten sorumlu ofisler olusturulmus tur. Ancak belirtmek gerekir ki, ofislerin etkinliginin derecesi politik kurumlardan bagimsiz, bol kaynak ve yeterli miktarda personele sahip olmalarina baglidir.
Temel dis denetim araci olan toplum, cezalandirma için baski yapma ve yolsuzlugu ihbar etmede önemli bir rol oynayabilir. Iyi bilgilendirilmis vatandaslarin ve serbest bir basinin, yolsuzluk üzerinde birtakim sinirlayici etkileri olabilir (Rijckeghem and Weder, 1997: 22-23).
V. Kurallar,Yasalar ve Yöntemlerde Saydamlik:
Mali saydamlik, hükumetin yapisi ve görevleri, maliye politikasi hedefleri, kamu sektörü hesapları ve bunlarin mali görünümü hakkinda kamuya açik olma seklinde tanımlanmakta dir (Uluslararasi Mali Standartlar, 2002: 75). Diger bir ifade ile kamu mali yönetiminde saydamlik; kamu kesimi faaliyetlerinin yapi ve fonksiyonlarinin, maliye politikasinin temel hedeflerinin, kamu kesimi hesaplarinin ve mali alanda gelecege yönelik beklentilerin kamuya açikligidir (Karakas, 2000: 19).
Mali saydamlik, 1990’larin ikinci yarisindan sonra, çok daha fazla önem kazanmistir. Hükümetler, daha fazla saydam olmaya tesvik edilmistir. Basta yolsuzluk olmak üzere birçok soruna daha radikal ve etkin yaklasimlar daha fazla saydamlikla saglayabilir (Potter, 2002:1,3). Çünkü saydamliktan yoksunluk, yolsuzluk için genis bir zemin yaratir. Gizlilik, kamu memurlarina kendileri için rant yaratma ve kamusal düsünceyi sekillendirmede önemli bir araçtir (Stiglitz, 2002: 354).
Uluslararasi Saydamlik Örgütü (Transparency International), herhangi bir ülkede kapsamli bir mali saydamligin olmamasini yolsuzluk sorununu kilit göstergesi olarak görmektedir (Potter, 2002: 4). Mali saydamlik hükümetlerin hesap verebilirligini güçlendirebilir.
VII . Liderlik ve Kültürel Faktörler:
Yolsuzluga neden olan bir diger faktör, liderlerin tutumlari ve gösterdikleri örnek olma meziyetleridir. Basta bulunan politik liderlerin, akrabalari, arkadaslari veya
politik yandaslarinin olasi yolsuzluklarina göz yummalari toplum için dogru örnek olusturmaz. Sonuçta toplumda yolsuzluk artar. Yine bir bürokratik elitizm kültürünün varligi, yolsuzluk üretenler ile toplumun geri kalanlari ve kamu görevlileri için bir ayrima yol açabilir (Rijckeghem and Weder, 1997: 26).
Kamu görevlilerinin iyi egitim düzeyine sahip olmalari, yolsuzlugu düsürücü bir faktörü olabilir. Nitekim nüfusun daha egitimli ve “kamu” ile “özel” kesim arasinda normatif ayrimin daha açik oldugu, ekonomik olarak daha gelismis ülkelerde yolsuzluk daha düsük olacaktir.
Yolsuzluk dini geleneklerle de baglantilidir. Örnegin yolsuzluk orani, protestan gelenekli ülkelerde daha düsük olabilmektedir. Yapilan bir arastirmada yüksek protestan oranina sahip Irlanda’da yolsuzluk orani, diger Avrupa ülkelerinden hemen hemen bir puan daha düsüktür (10 puanlik ölçekte). Yine etnik olarak daha fazla bölünmüs ülkelerde yolsuzluk daha büyük ve yaygin olabilmektedir (Treisman, 2000: 405, 406, 427).
Fisman ve Gatti yaptiklari çalismalarinda, daha yüksek oranda mali merkeziyetçilikten uzaklasan (adem-i merkeziyetçi) ülkelerde, yolsuzlugun daha düsük olabilecegi sonucuna ulasmislardir. Yine Huther ve Shah da yolsuzluk ve merkeziyetçi olmama arasinda negatif bir iliski oldugunu belirtmektedirler. Merkeziyetçi olmama ve yolsuzluk arasindaki iliski belirlenir iken dört faktöre önem verilmistir. Bunlar;
i) Yargilar arasi rekabet,
ii) Denetim ve dogrudan sorumluluk,
iii) Karar alma gücünün dagilmasi,
iv) Bürokratlarin niteliginden olusmaktadirlar.
Ancak belirtmek gerekir ki, Huther ve Shah sadece merkeziyetçilikten uzaklasma ve yolsuzluk arasinda kosulsuz karsilikli korelasyona bakmaktadirlar.
Oysa her iki degiskenle yüksek oranda korelasyona sahip olabilecek birçok baska faktör bulunmaktadir (Fisman and Gatti, 2002: 325-328).
VIII . Ekonomik Kararlar:
Devletler ekonomiye ne kadar fazla müdahale ederlerse, düzenlemeler ve kaynak dagiliminda ihtiyari uygulamalara zemin yaratilmasi olasiligi da o kadar fazla olur. Döviz kontrolleri kadar, mal ve hizmet sunmada devlet monopollerinin varligi bürokratlara kitligin yarattigi ranti elde etme gücü verir. Ayrica ekonomideki rekabetin derecesi ve sanayi politikalari, yolsuzluk üzerinde önemli bir etkiye sahiptirler (Rijckeghem and Weder, 1997: 25).
IX . Sosyal Çevre:
Sosyal çevre yolsuzluga yönelik bireysel tutumlar üzerinde güçlü bir etkiye sahiptir. Bireylerin yolsuzluga karsi tutumlari, onlarin kamu idareleri ile olan iliskileri kadar birbirleriyle olan etkilesimin derecesine de baglidir. Diger faktörler sabitken (ceteris paribus), nispi olarak yolsuzluga daha az karsi çikan insanlarin bulundugu bölgelerde yasayan bireyler, yolsuzluga karsi daha iliman ve daha affedici olacaklardir. Bu durum sosyal etkilerin isigindaki teorik model öngörüleriyle de teyit edilmektedir. Örnegin yolsuzluk ne kadar yaygin olursa, yolsuzluk için bireysel tesvik o kadar yüksek olacaktir. Çünkü cezalandirmadan kurtulmak kadar, yolsuzluk yapabilecek devlet görevlilerini bulmak da o kadar kolay olacaktir (Gatti, Paternostro and Rigolini, 2003: 3, 7). aribus), nispi olarak yolsuzluga daha az karsi çikan insanlarin bulundugu bölgelerde yasayan bireyler, yolsuzluga karsi daha iliman ve daha affedici olacaklardir. Bu durum sosyal etkilerin isigindaki teorik model öngörüleriyle de teyit edilmektedir. Örnegin yolsuzluk ne kadar yaygin olursa, yolsuzluk için bireysel tesvik o kadar yüksek olacaktir. Çünkü cezalandirmadan kurtulmak kadar, yolsuzluk yapabilecek devlet görevlilerini bulmak da o kadar kolay olacaktir (Gatti, Paternostro and Rigolini, 2003: 3, 7).
2 Cİ BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR..
...
