AVRUPA BIRLIGI ÜLKELERININ YETKILERINI GÜVENLIK GEREKÇESIYLE TÜMÜYLE
AVRUPA BIRLIGI’NE DEVRETMEDIKLERI ALANLAR ÜZERINE BIR ÇÖZÜMLEME
BÖLÜM 2
.
1.2.Devredilen Yetkiler
AB’ye devredilen yetkiler kısmını yukarıda belirtildigi gibi AT politikaları kısmı olusturmaktadır. Hatta bir politikanın ulusal bir politika alanından çıkıp AT’nin politika alanına girmesine “topluluklastırma” (communitization)21 denilmektedir. Yukarıda belirtilen ve uluslar üstü nitelikte bulunan bu kurumlar topluluk politikalarını yönetirler. Ancak buradan, AB politikalarının, devletlerin ulusal
politikalarının yerini aldıgı sonucu çıkarılmamalıdır. Burada uluslar üstü otoritenin tesis etmis oldugu karar ya da Konsey’in almıs ortak tutuma aykırı bir politika icra edilemez. Devletler kendi politikalarının icrasına devam ederler.
Buna göre devredilen yetkiler şunlardır:
1. Malların Serbest dolasımı; Bu baslık altında, Gümrük Birligi ve üye devletler arasındaki miktar kısıtlamalarının yasaklanmasına iliskin kısımlar da
bu başlık altında incelenmektedir.22
18 ATKA, Madde 250-251, Avrupa Birligi kurumlarının karar verme süreçlerinde kullandıkları prosedürler hakkında detaylı bilgi için, bkz. ATKA Kısım 2. Çesitli kurumlara iliskin ortak düzenlemeler. Madde 249-256, ( Türkçesi için Reçber AB Mevzuatı, a.g.e., sf.181-186).
19 Gerçek kisilerin Topluluk kurumlarının tasarruflarına karsı iptal davası açıp açamayacakları hususu 232’nci (eski 175) maddede düzenlenmistir. Buna göre; her gerçek ve tüzel kisi kendisine yöneltilen ya da görünüste tüzük veya bir baska kisi için alınmıs karar seklinde olup da, dogrudan dogruya ve kisisel olarak kendisini ilgilendiren bir baska ifadeyle çıkar ihlaline yol açan kararlara karsı dava açabilecegi hükmüne yer verilmistir. Bu düzenlenmeden anlasıldıgı üzere tüzük ve yönergeler hakkında gerçek ve tüzel kisiler dava açamazlar. Suat Dursun, Avrupa Toplulukları Adalet
Divanı, http://www.danistay.gov.tr/5%20-%20ATAD.htm, 10 Ekim 2007.
20 ATKA, Madde 220.
21 Avrupa Birligi literatüründe ‘topluluk mevzuatına dâhil etme’ anlamına gelmektedir.
22 ATKA, Madde 23-31.
2. Ortak Tarım Politikası 23
3. Kisilerin, Hizmetlerin, Sermayenin Serbest Dolasımı; Bu kapsam içerisinde Yerlesme hakkı, hizmetler, sermaye ve ödemeler24
4. Vize, sıgınma, göç ve kisilerin serbest dolasımına iliskin diger politikalar25
5. Ulastırma ve tasımacılık26
6. Rekabet, Vergi ve Mevzuatın yakınlastırılmasına dair ortak kurallar; Bu baslıkta, Rekabet kuralları, Devlet sübvansiyonları, vergi düzenlemeleri, mevzuatın yakınlastırılması bulunmaktadır.27
7. Ekonomi ve Para Politikası; bu baslık altında, ekonomi politikası, para politikası, kurumsal düzenlemeler bulunmaktadır.28
8. Istihdam29
9. Ortak Ticaret Politikası30
10. Gümrük Is birligi31
11. Sosyal Politika, Egitim, Mesleki Formasyon ve Gençlik; bu baslık altında, sosyal düzenlemeler, Avrupa Sosyal Fonu, egitim, mesleki formasyon ve gençlik ile ilgili konular yer almaktadır.32
12. Kültür33
13. Kamu Saglıgı34
23 ATKA, Madde 32-38.
24 ATKA, Madde 39-60.
25 ATKA, Madde 61-69.
26 ATKA, Madde 70-80.
27 ATKA, Madde 81-97.
28 ATKA, Madde 98-124.
29 ATKA, Madde 125-130.
30 ATKA, Madde 131-134.
31 ATKA, Madde 135.
32 ATKA, Madde 136-150.
33 ATKA, Madde 151.
14. Tüketicinin korunması35
15. Trans-Avrupa Agları36
16. Sanayi37
17. Ekonomik ve Sosyal Bütünlesme38
18. Teknolojik Gelisim ve Arastırma39
19. Çevre40
20. Kalkınma Is birligi41
21. Üçüncü devletlerle mali, ekonomik ve teknik is birligi: Aslında bu politika tümüyle AT’ye devredilmemistir. Nitekim, üye adayı devletlerle yapılacak anlasmaların akdedilmesinde oy birligi ile hareket etmektedir42. Bu madde aynı zamanda 310. madde üzerinden bir saptamada bulunmaktadır. Buna göre Topluluk, “Topluluk, bir veya daha fazla devlet veya uluslararası örgütler ile karsılıklı hak ve yükümlülükler, ortak faaliyetler ve özel usuller belirleyen, bir ortaklık kuran anlasmalar yapabilir43”
Iste bu maddeden anlasılan sudur ki Komisyon, Konsey tarafından oy birligi ile kendine verilmis yetkiye istinaden, üçüncü
devletlerle anlasma imzalayabilir. Yani AT burada bir devlet gibi davranmaktadır. Bunun en belirgin örnegi, AB’nin Dünya Ticaret
Örgütü içerisinde, birlik üyeleri adına oy kullanabilen, temsil yetkisini haiz ve akredite edilmis bir diplomatının bulunmasıdır.
34 ATKA, Madde 152.
35 ATKA, Madde 153.
36 ATKA, Madde 154-156.
37 ATKA, Madde 157.
38 ATKA, Madde 158-162.
39 ATKA, Madde 163-173.
40 ATKA, Madde 174-176.
41ATKA, Madde 177-181.
42 ATKA, Madde 181 A.
43 ATKA, Madde 310.
Bu saydıgımız temel politika alanları Avrupa Toplulukları Kurucu Antlasması üzerinden yorumladıgımız uluslar üstü nitelikli politikalardır. Bu konularda Konsey karar alırken aksi belirtilmedikçe oy birligi ile degil agırlıklı çogunlukla karar almaktadır. Nitekim bazı devletlerin aleyhine olsa da ya da bu devletler aleyhte oy kullanmıs olsa da alınan karara uymakla yükümlüdürler. Iste yetki devrinin hukuki etkisi bu yöndedir. Ancak bu durumun bir tek istisnası vardır. Bir devletin hayati önemi haiz bir konuda güvenlik gerekçeleri oldugunu ileri sürmesiyle agırlıklı çogunlukla alınacak karar oy birligine çevrilmektedir. Yani devredilen yetki üzerinde ulus devletin veto yetkisi saklı tutulmaktadır. Buna Lüksemburg Çözümü (Uzlaşısı) adı verilmektedir. Lüksemburg çözümü bir devletin güvenlik gerekçeleri ileri sürerek yasama sürecini veto edebilmesi anlamını tasımaktadır. 44
Bu bölümde topluluk politikaları içinde verilen kısımların her biri devredilen yetkiler kısmını olusturmaktadır. Nitekim, Komisyon ya da Konsey, Parlamentoya da danısarak, yasama faaliyetlerinde bulunabilmektedir. Hatta karar verirken Konsey kimi zaman bazı üyelerin arzulamadıgı kararları bile çıkarabilmektedir. Bunun tek istisnası Lüksemburg çözümü olmasına ragmen bu da sıklıkla kullanılan hukuki bir metot degildir. Avrupa Birligi ülkeleri bu alanlardaki yetkileri tümüyle uluslar üstü otoriteye devretmislerdir ve devletler ulusal politikalarını ve mevzuatını, uluslar üstü otorite tarafından tesis edilmis kararlara uygun hâle getirmekle yükümlüdürler. AT müktesebatına aykırı olarak üretilen devlet politikaları, ATAD önünde ihlal davasına konu olabilmektedir.
44 Lüksemburg Çözümü Ocak 1966: NEDİR;
Gümrük Birligi’nin tamamlanmasının üçüncü asamasında, 1965’de, Komisyon, kendine ait bir Topluluk bütçesi olması gerektigini ve bunun tarımsal ve
endüstriyel ithalat vergileri üzerinden karsılanmasını ileri süren bir teklifte bulundu. Bu durum, ulusal parlamentolara ait bir egemenlik yetkisinin dogrudan Avrupa Topluluguna devrini gerektirmekteydi ki tarımsal ve endüstriyel anlamda gelismis ülkeler için katlanılabilir bir durum degildi. Bu durumdan ekonominin güvenligi ile ilgili olarak en çok etkilenen ülke ise Fransa idi.
Fransa, bu kararın alınmasına siddetle karsı çıkarak Konseyi terk etti. Bunun üzerine uzunca bir süre AT yasama yapısı kilitlendi. Bu krize literatürde “Bos Sandalye Krizi” adı verilmektedir. Nihai asamada, bir devletin güvenlik gerekçeleri ileri sürerek bir konunun hayati önemi haiz oldugunu vurgulaması ile birlikte agırlıklı çogunluk prensibinden vazgeçileceginin kaydedilmesi ile sonuca baglanmıstır. Bu durum uluslar üstü otoritenin politik agırlıgını azaltırken, aynı zamanda ulusdevletlerin de hâlâ Toplulugun temel aktörleri oldugu yönündeki kanaati güçlendirmistir.,Dinan, a.g.e., sf:107 ( Türkçesi için Bkz. Bozkurt, a.g.e., sf: 139).
Sonuç olarak yukarıdaki politika alanlarına bakıldıgında, çogunlukla ekonomik içerikli olup devletin güvenligini yakından ilgilendirmemektedir.
Bunlara uluslararası iliskilerde “yumusak politika (low politics)” adı verilmekte ve zaten bu nedenle bu yetkiler devredilmektedir.
Bu anlamda aslında Avrupa entegrasyonunu AT politika alanları ile zaten tamamlamıstır ve artık ulus devletin ötesine geçerek “sert politika (high politics)” alanlarını topluluklastıramamaktadır.45
Bu anlamda sert politika dedigimiz alanlar
3. bölümde devredilmeyen alanlar olarak aktarılmıstır.
II.BÖLÜM:
Avrupa Birligi ve Devredilmeyen Yetkiler Günümüzde Avrupa Birligi olarak adlandırılan uluslararası örgüt genel hatlarıyla Maastricht Antlasması (Avrupa Birligi Kurucu Antlasması) ile kurulmustur.
Bir önceki bölümde anlatıldıgı gibi Avrupa ülkeleri bir çok antlasma ve protokoller imzalayarak AB’nin altyapısını olusturmuslardır. Nitekim, 1973’de Ingiltere, Danimarka ve Irlanda’nın, 1981’de Yunanistan, 1986’da Portekiz ve Ispanya ile genislemesini müteakip ekonomik is birliginin bir adım ötesine geçerek siyasi bütünlesme çabaları gösterilmistir.
Bu baglamda AB, AT’yi de içeren genis bir politika yelpazesi ortaya koymustur. Ancak AB, AT gibi uluslar üstü nitelikli degil uluslararası niteliktedir. Çünkü AB’nin uluslararası hukukta tüzel kisiligi bulunmamaktadır. Tüzel kisilik sahibi olan AT kurumlarıdır. Nitekim referandumlar sırasında Hollanda ve Fransa tarafından reddedilen Avrupa Anayasası, AB‘ye tüzel kisilik de tanımaktadır.46
45 Stanley Hoffman, “Obstinate or Obsolete? The Fate of Nation-State and The Case of Western Europe”, (der.) Brent F. Nelsen &. Alexander C-G Stubb., The European Union: Reading on the Theory and Practise of European Integration, Ikinci Baskı, , New York , Palgrave Publ., 1998, sf:157.
46 Treaty Establishing A Constitution for Europe, Roma’da 29 Ekim 2004’te imzalanmıs ve Avrupa Birligi Resmi Gazetesinde 16 Aralık 2004’te
yayınlanmıstır, Madde I-6.
Tüzel kisilik kazanmıs bir AB’de, bir de AB Dıs Isleri Bakanlıgı bulunmaktadır47 ki bu da (Avrupa Anayasasının kabul edilerek yürürlüge girmesi hâlinde) dıs politikaya iliskin bir takım yetkilerin AB’ye devredilmesine neden olabilir. Ancak henüz Avrupa Birligi Anayasası’nın Avrupa Birligi’ne üye ülkelerde yapılan referandumda Fransa ve Hollanda tarafından reddedilmesi belirtilen yetkilerin devri sürecini bir süre için dondurmustur.
Devredilmeyen yetkilerin ne oldugunu anlamak için en önemli husus AB’nin yapısını açıklamaktır. Bu bölümde AB’nin yapısı ve devredilmeyen yetkiler açıklanırken, aynı zamanda devletlerin hiç devretmedikleri özellikli alanlar üzerinde de durulacaktır.
2.1. Avrupa Birligi ve Devredilmeyen Yetkiler Kurumsal ve Hukuksal anlamda AB üç sütun üzerine konumlanmaktadır.
AB yönetim yapısı bu üç sütunun etkilesiminden ileri gelmektedir.
I.Sütun: Üç topluluk(AT, EURATOM, AKÇT48), daha saglam bir temele oturtulacak ve bunlara ekonomik ve parasal birlik de eklenecektir.
II.Sütun: Üye Devletler arasında Ortak bir Dıs Politika ve Güvenlik Politikası(OGDP) üzerinde is birligi saglanacaktı.
III.Sütun: Adalet ve Iç isleri konularında üye devletler arasında is birligi gerçeklestirilecektir.49
Komisyon, Konsey ve Parlamento da I. dısındaki sütunlarda da yetkilidir.
47 Treaty Establishing A Constitution for Europe, Madde I-28.
48 23 Temmuz 2002 tarihinde AKÇT antlasması sona ermistir.
49 Klaus-Dieter Borchardt, Topluluk Hukukunun ABC’si, Ankara, Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciligi, 1993, sf:8.
Bir önceki bölümde belirttigimiz gibi, devredilen yetkiler kısmını birinci sütun olusturmaktadır.50
AB Kurucu Antlasması(ABKA veya Maastricht Antlasması), ilk üç topluluga devredilmis yetkilere dayanır, bu yetkileri çesitli bakımlardan genisletir ve yenileriyle destekler. AET (AB Antlasmasındaki yeni adıyla Avrupa Toplulukları) iç piyasa, ekonomik politika ve para politikası çerçevesinde, bunlara baglantılı toplumsal, kültürel ve siyasi konular ile arastırma, çevre ve kalkınma konularında is birliginin gerektirdigi yeni yetkiler kullanma imkanına sahip olmaktadır.51
Not ; AT & AVRUPA TOPLULUĞU ANA ÇATI ÜÇGENİ
ÇATI TEPESİ ; AVRUPA BİRLİĞİDİR
ÜÇGENİN DİĞER 3 OLUŞUMU;
1 AVRUPATOPLULUGU AET EURATOM AKÇT
İç Pazar ve iliskili politikalar, Ekonomik ve Parasal Birlik
ULUSLAR ÜSTÜ
2 ORTAK DIS VE GÜVENLİK POLİTiKASI
AGSP HÜKÜMETLER ARASI
3 ADALET VE iÇ İŞLERİNDE İŞBİRLİĞİ
HÜKÜMETLER ARASI
Iste bu nedenle sembolik bir OGDP’nin ve aynı zamanda Adalet ve Iç isleri politikasının bulunması ulus devlet ruhunun hâlen yasatıldıgını ve “sert politika” alanlarının hâlâ AB’ye devredilmediginin göstergesidir.
50 Ayse Roy, Su AB Neyin Nesi?, Üçüncü Baskı, Istanbul ,Turkab Yay., Ekim 2002, (farklı bir versiyonu için bkz. Fairhurst & Vincenzi, a.g.e., sf: 13).
51Borchardt, a.g.e., sf:9.
Burada önemli olan nokta bu iki sütunun AB’ye devredilmedigini nereden anladıgımızdır.
Yukarıdaki sekle bakıldıgında iki sütun hükümetlerarası karakterlidir. Daha önce de belirttigimiz gibi hükümetlerarası karar alma prensibinde, kararlar oy birligi ile verilmekteydi. Devletlerin egemen esitligi prensibine dayanan bu sütunlarda, 1 Ocak 2007 tarihi itibariyle 27 AB üyesi tarafından olumlu karsılanan bir politika sadece 1 üyenin ret oyuyla düsürülebilmektedir.52 Yani aslında burada her üyenin dıs politika konusunda bir veto yetkisi bulunmaktadır.
Ancak bu oy birligi prensibinin bir istisnası bulunmaktadır. Buna göre, AB Konseyi tarafından alınan dıs politika ile ilgili, ortak eylemler, tutumlar veya bir ortak stratejiye dayanan kararları kabul ederken, bu kararı yürürlüge koyarken ya da özel bir temsilci atarken alınan kararlar agırlıklı çogunluk prensibi ile alınır.53 Bu anlamda aslında dıs politikaya iliskin bazı yetkilerin de devredildigi söylenebilir. Ancak, Antlasma aynı zamanda bir istisnanın istisnasını da içermektedir. Buna göre, eger bir devlet, önemli ve belirli (özellikle güvenligi ilgilendiren hususlarda) bir ulusal politika gerekçesiyle bir kararın agırlıklı çogunlukla kabulüne karsı çıkma niyetinde oldugunu beyan ederse oylama yapılmaz.54
Dıs politika konularında usule iliskin bazı düzenlemeler bu sekilde uluslar üstü nitelik kazanabilmektedir. Ancak maddenin en sert istisnası ise “Askerî ve savunma etkileri olan kararlarda agırlıklı çogunluk prensibi asla uygulanamaz55” hükmüdür. Son olarak Ortak Güvenlik ve Dıs Politika kapsamında yapılan icraatlar siyasi mahiyette olup ATAD’ın yargı yetkisine girmemektedir56.
Bir devletin oy birligi ilealınmıs bir dıs politika kararını uygulamaması hâlinde bile uluslararası sorumlulugu isletilememektedir.
52 Avrupa Birligi Kurucu Antlasması,(ABKA) Madde:23/1’den bu yorum çıkarılmaktadır.
53 ABKA, Madde:23/2.
54 a.y.
55 ABKA, Madde:23/2 son cümle.
56 Fairhurst & Vincenzi, a.g.e., sf: 13, (Türkçesi için bkz: http://www.ikv.org.tr/abtarihce.php, 01Ocak 2007).
3 CÜ BÖLÜMLE DEVAM EDECEKTİR
