BAŞKANLIK SİSTEMLERİNİN PERFORMANSI BÖLÜM 1

BAŞKANLIK SİSTEMLERİNİN PERFORMANSI BÖLÜM 1

(E)Tuğg.Dr. Oktay BİNGÖL, 
Yrd.Doç.Dr. Ali Bilgin VARLIK
11.01.2016
Amaç:
Merkez Strateji Enstitüsü (MSE):
Doç.Dr.Sinem Akgül AÇIKMEŞE,
(E)Tuğg.Dr.OktayBİNGÖL,
Prof.Dr.Mitat ÇELİKPALA,
Prof.Dr.ÇağrıERHAN,(E)
BüyükelçiDr.ErcanÖZER,
Prof.Dr.Abdülkadir VAROĞLU,
Yrd.Doç.Dr.Ali Bilgin VARLIK 

MSEDanışma Kurulu Bu belgede yer alan hususların tüm sorumluluğu yazarlara ait olup MSE’ ve üyelerini bağlamaz.
Bubelgenin her hakkı, 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanunu esasları çerçevesinde MSE’ye aittir.

Hazırlayanlar:
(E) Tuğg. Oktay BİNGÖL, MSE Bşk.
Yrd.Doç.Dr. Ali Bilgin Varlık, MSE Gn.Koor., 
İstanbul Esenyurt Üni. 
http://merkezstrateji.com/


İÇİNDEKİLER 

1. Giriş | 1 
2. Başkanlık Sistemi | 1 
3. Başkanlık Sisteminin Kırılganlığı ve İstikrarsızlığı | 2 
4. Yarı Başkanlık Sistemi | 3 
5. Başkanlık Sistemlerinin Performansı | 3 
6. Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemine Dair Bazı Ön Kabul/Yargılara İlişkin Eleştiri | 9 
7. Sonuç |

Başkanlık Sistemlerinin Performansı 

1. Giriş 

Türkiye’de bir süredir gündemde önemli bir yer tutan başkanlık sistemi tartışmalarında dikkate alınması gereken önemli bir husus, bu sistemin uygulandığı ülkelerde güvenlik, adalet, özgürlük ve refah başta olmak üzere devletin sunabildiği kamu hizmetlerinin yeterliliğidir. Diğer bir ifadeyle başkanlık 
sisteminin başarı karnesinin de tartışılması gerekmektedir. 

Bu raporda, başkanlık ve yarı başkanlık sisteminin ayırt edici özelliklerine kısaca değinildikten sonra, değişik alanlarda performansının saptanmasına ağırlık verilmektedir. Başkanlık sisteminin karnesi, akademik dünyada yaygın kullanıma sahip endekslerden ve diğer kabul gören veri setlerinden 
faydalanılarak hazırlanmıştır. 

Türkiye'deki sistem tartışmalarının yüceltme ve değersizleştirme üzerinden, çoğu zaman düşük bir üslup ile yapılması, bilimsel ve entelektüel birikim ve kapasiteden yeterince yararlanma imkânlarını kısıtlarken gelecek nesillere nasıl bir miras bırakılacağı konusunda iyimserliği zayıflatmaktadır. 

Başkanlık, yarı başkanlık ve parlamenter sistemlerin dünyadaki performansına ilişkin bu çalışma yukarıda belirtilen esaslar çerçevesinde değerlendirilmelidir. 

2. Başkanlık Sistemi 

Başkanlık sisteminin ayırt edici özellikleri; başkanın doğrudan halk tarafından seçilmesi, bakanların ve üst düzey yöneticilerin başkan tarafından atanması ve başkanın kendisinin yasama meclisinde yer almaması şeklinde ortaya çıkar. Başkanlar resmi basın ve medya faaliyetleri ile halkla doğrudan ve düzenli 
temas halindedir. Başkanın gücü kuvvetler ayrılığı uygulaması ile dengelenmekte dir. 
Bu kapsamda, yasama özellikle bütçe tahsisi ve kontrolü ile yüksek yargı ise yargısal denetimle denge unsurlarıdır. 

Başkanlık sistemi denilince ABD sistemi akla gelmektedir. Gerçekte ABD sistemi kolonilerin İngilizlere karşı bağımsızlık mücadelesinin ve iç savaşın izlerini taşımakta ve James Madison’un fikirlerine dayanmaktadır. Madison, “Federalist 51” adlı çalışmasında; insanın doğasından kaynaklanan olumsuzluklar yüzünden Erkler Ayrılığı ile Fren ve Denge (Checks and Balances) sistemine gereksinim 
bulunduğunu belirtmektedir. Madison’un aşağıdaki ifadesi dikkate değerdir. 

“... Birçok gücün aşamalı bir şekilde aynı organda toplanmasını önleyebilmek için her bir organın yöneticilerine gerekli anayasal araçlar ve diğerinin tecavüzlerine karşı koyacak kişisel güdülerin bulunması gerekir. ... İhtirasın karşısında diğer bir ihtirasın bulunması gerekir.”1 

Madison, bu tip araçların, yetkisini kötüye kullanan devletleri veya devlet organlarını kontrol etmek için gerekli olduğunu ifade etmektedir. Madison, insan doğasının bütün iyi yönlerinin toplumsal yaşama yansıdığı durumlarda devletin bir işe yaramayacağını, daha açık bir deyişle, bütün insanların melek 
olduğu durumda, devlete gereksinim duyulmayacağını ifade etmektedir. 

Madison’un Fren ve Denge düşüncesine dayanan devlet modeli 1787 tarihli Amerikan Anayasasının temelini oluşturmuştur. ABD’nin 1787 Anayasası’nda erkler ayrılığı esasına göre, yasama, yürütme ve yargının her birisinin diğerinden göreceli olarak bağımsız iş görmesi esası benimsenmiş, fren ve denge esasına göre ise her erkin diğer erkin faaliyetlerini kontrol edecek belirli bir güce sahip olması anlayışı kabul edilmiştir. Bu doğrultuda, ABD’de örneğin, Kongre’nin, Başkanı bütçe yoluyla kontrol etmesi esası benimsenmiş, bunun karşılığında Başkanın da Kongre’yi veto gücüyle kontrol etmesi yolu kabul edilmiştir.2 

Madison modeli, temel olarak, devlet gücünün farklı kurumlar arasında paylaşılmasını esas aldığından ABD bu esasa uygun olarak yapılandırılmıştır. 
Bu çerçevede, örneğin, yasama gücü; kanun çıkarma yoluyla Kongre, kanunu yorumlama yoluyla mahkemeler, Kongre’ye kanun teklif etme, kanunu 
uygulayarak kısmi sorumluğu üzerine alma ve istemediği kanunu veto yoluyla Başkan tarafından paylaşılmaktadır. Başkanın kanunları uygulama ve devleti yönetme gücü de çeşitli organlar arasında paylaştırılmıştır. Bu bağlamda, mahkemelerin idari organlar üzerinde yargısal rehber ilkeler kabul etmesi, 
Kongre’nin kamu kurum ve kuruluşlarının bütçesini geçirmesi ve söz konusu kurum ve kuruluşların kendilerini savunmaları için Komite toplantısı düzenlemesi yürütme erkinin çeşitli organlar tarafından paylaşılmış olduğunun somut bir kanıtıdır. Yargı gücü de devletin çeşitli organları paylaşılmış bir konumdadır. Kongre, yargının kararını beğenmediği durumda, o kararın tam aksine kanunlar 
çıkarabilmekte, Başkanlar da mahkemelerin kendi düşünceleri doğrultusunda karar vermelerini ümit ederek kendi dünya görüşüne yakın kimseleri mahkeme yargıçlıklarına atayabilmektedir. ABD’de Başkanın bir kanunu veto etmesi durumunda o kanunun geçmesi için Kongre’nin her iki kanadında da 2/3 
çoğunluğu, bir diğer deyişle, nitelikli çoğunluğu arayan demokratik bir devlet dizgesi kurulmuştur. 
ABD’de alınan bu önlemlerin temel amacı, çoğunluğun azınlığı ezmesini önleyebilmektir.3 

Başkanlık sistemini üç temel ölçütle tanımlamak mümkündür. 

1) Devlet başkanının halkoyu ile seçimi 
2) Devlet başkanının görev süresince parlamentonun oyu ile görevden alınamaması 
3) Başkanın yürütüme organını sevk ve idare etmesi. 

Farklı bir bakış açısıyla klasik başkanlık sisteminin; monarşi, aristokrasi ve demokrasinin unsurlarından müteşekkil bir yapı sergilediği de görülebilir. Başkan, merkezinde yer aldığı yürütme gücü, güvenlik-savunma, dış ilişkiler, temsil ve törensel işlevleri tek elde toplamasıyla monarşik görünüm sergiler. ABD’de Yüksek Yargısı ile Senato aristokratik bir görünüm verirken Kongre’nin Temsilciler Meclisi kanadı demokrasiyi temsil eder. 

3. Başkanlık Sisteminin Kırılganlığı ve İstikrarsızlığı 

Amerikalılar doğal olarak kendi sistemlerinin dünyadaki en iyi sistem olduğuna inanmışlardır. ABD’nin dünyanın iki süper gücünden biri ve sonrasında tek hegemonu olduğu dikkate alındığında bu düşüncedeki doğruluk payının yüksek olduğu söylenebilir. ABD, bu güvenle kendi etki alanı içinde, özellikle bağımsızlığını yeni kazanan veya eski sistemlerinde başarısız olan ülkelerde başkanlık sistemleri kurulmasını teşvik etmiş, çoğunlukla da dışarıdan içeriye ve yukarıdan aşağıya dayatmıştır. Ancak ABD’nin kendisi ile Kosta Rika, Venezüella ve Kolombiya hariç diğer ülkelerde kalıcı istikrar sağlanamamıştır. Az gelişmiş ülkelerdeki 30’a yakın başkanlık sistemi bir kaç yıl içinde krize girmiş, darbe 
veya devrim yapılmıştır. Parlamenter esaslarla kurulan 40 devletin ise 13’ünde kriz ve sonrasında darbe veya devrim olduğu4 göz önünde bulundurulduğunda başkanlık sisteminin kırılganlığı bariz olarak ortaya çıkmaktadır. 

Başkanlık sisteminin genellikle devlet organları arasında çatışmayı ve tıkanmayı, parlamenter sistemin ise işbirliği, taviz ve uzlaşmayı teşvik ettiği kabul edilmektedir. Başkanlık sistemlerinde tıkanma ortaya çıktığında siyasilerin tıkanmanın çözümünü askerlere bıraktıkları, bu nedenle parlamenter sisteme 
göre iki kat daha fazla askeri darbe yapıldığı kanıtlanmıştır.5 Parlamenter sistemdeki tıkanmalarda ise güvenoyuna başvurma, erken seçime gitme gibi seçenekler söz konusudur. Türkiye’de 7 Haziran 2015 sonrası ortaya çıkan tıkanmanın seçimlerin 01 Kasım’da yenilerek aşılabilmesi tipik bir örnektir. 

Başkanlık sistemlerinde kazanan hemen her şeyi alır. Birçok ülkede başkan, bir etnik ve mezhep grubundan gelir. Onunla beraber kendi etnik ve mezhep grubu kazanan, diğerleri kaybeden olur. Bu nedenle etnisite ve mezhep siyasetinin baskın olduğu az gelişmiş ülkelerde seçimler bir türlü istikrar getirmez, aksine kanlı çatışmaların nedeni olur. Başkanın sabit bir süreyle seçilmiş olması sistemin esnekliğini azaltır. Oysa parlamenter sistemde seçimlerin her zaman yenilenmesi olanağı vardır. Başkanlık sistemlerinde yürütme ile yasama organları arasında tıkanma sıklıkla yaşanır. 

Başkanlık sistemleri çok partili sistemle uyuşmaz, partiler azalır ve zamanla ikiye düşer. Başkan halkoyuyla seçildiğinden, milletvekilli seçimlerine ilgi azalmaya ve halkın siyasete siyasal faaliyete katılımı giderek erimeye başlar ve ağırlık merkezi kısa erimli/günlük siyasete doğru kayar. Bu koşullarda halkın yönetime katılma imkânını artırmaya yönelik olarak toplumsal sözleşmenin yerel yönetimlere daha fazla serbesti getiren âdem-i merkezi yönetim yapısı biçiminde oluştuğu görülmektedir. Başkanlık sistemi mutlak surette federasyonu zorunlu kılmasa da süreç içinde neden olduğu sıkışmaların aşılabilmesi için egemenlik yetkisinin onu taşıyamayacak ölçüde zayıflatılmış parlamento yerine yerel yönetimlere doğru kayması beklenir. 

4. Yarı Başkanlık Sistemi 

Başkan, doğrudan veya dolaylı olarak halkoyuyla ve sabit bir süre için seçilir. Başkan, yasama organı dışındadır ve başbakan ile yürütme sorumluluğunu paylaşır. Ancak, tek başına yürütme veya doğrudan yasama işlevini yerine getiremez. Başbakan ve kabinesi ise yasamaya karşı sorumludur. Yarı başkanlık, parlamenter sistemden ziyade başkanlık sistemine daha yakındır. Temel fark, yürütmenin halk tarafından seçilmiş bir başkan ile yasama tarafından seçilmiş başbakan arasında paylaşılmasıdır. Yarı başkanlık, 
başkan ve başbakanın ait olduğu partinin gücüne göre değişik şekiller alabilir. Yasama organında çoğunluk kimin tarafındaysa o daha güçlü olur. Başkan ve başbakan aynı partiden olduğunda liderlik, karizma, kişilik ve partiyi kontrol kapasitesi birisini öne çıkarır. 

5. Başkanlık Sistemlerinin Performansı 

Devletlerin siyasa (policy) ve siyaset (politics)e ilişkin etkinliklerinde yönetim sistemlerinin etkisi göz ardı edilemez. Ancak bu husus devletin performansının ölçülmesine ilişkin yegâne belirleyici de değildir. Ayrıca, aşikâr olduğu üzere, bütün parlamenter sistemler birbirinin aynı olmadığı gibi başkanlık veya yarı 
başkanlık sistemleri de tek bir model üzerine inşa edilmemiştir. Bu nedenle, belirli ölçütler üzerinden devletlerin başarıları sistemlerin başarılarına ilişkin belirleyici kanıt niteliği taşımaz. Bununla beraber .kaynak ve değerlerin dağılımını belirleyen. sistemlerin6 karakteristiklerinin devletin etkinliğini belirleyen bir boyutu bulunmaktadır. 

Başkanlık sistemlerinin devletin temel işlevlerindeki performansı; Başarısız Devletler, İnsani Gelişme, Yolsuzluk, Barış-Şiddet Yokluğu ve Basın Hürriyeti endeksleriyle yaygın kullanılan diğer ilgili veri setlerine göre aşağıda sunulmakta dır. 

5.1. Başkanlık Sistemleri ve Başarısız Devletler 

Sömürgeciliğin sona ermesi, büyük imparatorlukların yıkılması, Sovyetler Birliği ve Yugoslavya’nın dağılmasıyla XIX. Yüzyıl’ın ortalarından günümüze devletler topluluğunu onlarca yeni devlet dâhil olmuştur. Yeni ortaya çıkan devletler, uluslararası aktörlerin de destek ve müdahaleleriyle bir çeşit ulus-devlet inşa süreci yaşamış, başkanlık sistemlerinin dayatıldığı bu ülkelerin çoğunluğu uygulamada başarılı olamamıştır. Sonuçta, günümüzde “başarısız devletler” olarak tanımlanan yapılar ortaya çıkmıştır. 

Başarısız devletler, çok sayıda iç ve dış faktörün etkileşimiyle genel anlamda meşruiyet, otorite ve kamusal hizmetlerin sağlanmasında ciddi zafiyet içinde bulunan ülkelerdir.7 Başarısızlığın bir sonraki aşamasını, meşruiyet ve otoritenin tamamen yok olduğu, iç savaşın ortaya çıktığı, güvenliğin sağlanmadığı ve temel kamusal hizmetlerin sunulamadığı “çökmüş devletler” oluşturmaktadır. Devletin başarısızlığı ve çöküşünde etkili faktörlerin birisi de devlet sisteminin hatalı tasarımıdır. Bu hata Afrika bağlamında açıkça, Güney Amerika ve Asya’da çoğunlukla başkanlık sistemidir. 

Tablo 1. 2015 Başarısız Devletler Endeksi’nde En Kötü Durumdaki Devletler 

Parlamenter Sistem 


Günümüzde devletlerin başarı/başarısızlık durumlarını belirlemek için birçok çalışma ve endeks kullanılmaktadır. Bunlardan en yaygını olan “Peace For Fund” tarafından hazırlanan Başarısız Devletler (Failed States) Endeksi’dir. 2015 Endeksi’nde8 en kötü durumda olan 20 ülkenin yönetim biçimleri bir fikir 
vermektedir. En kötü durumdaki 20 ülkenin üçü hariç tamamı bir çeşit başkanlık sistemi ile yönetilmektedir. 

Ekonomik, siyasal, sosyal ve güvenlik boyutlarında tespit edilmiş 12 gösterge esas alınarak hazırlanan tabloya göre; dengeli bir kalkınma sağlayamayan, etnik farklılıkları idare edemeyen, ülkenin tamamında veya bir kısmında otorite ve meşruiyet sorunu yaşayan, ciddi güvenlik zafiyeti olan ve insan haklarına saygı göstermeyen ülkelerin hemen tamamı bir çeşit başkanlık sistemi ile yönetilmektedir. 

5.2. İnsani Gelişmişlik ve Başkanlık Sistemleri 

Başkanlık sisteminin başarı karnesinin doldurulmasında ikinci veri grubu, günümüzde ülkelerin gelişmişliğinin önemli bir göstergesi olarak kullanılan İnsani Gelişme Endeksi’dir. Bu endekse göre başkanlık sistemlerinin karnesine göz attığımızda daha çarpıcı sonuçlar ortaya çıkmaktadır. İnsani gelişme 
endeksinin son on sırasında tamamı başkanlık ve yarı başkanlık sistemleriyle yönetilen 10 ülke bulunmaktadır.9 Bu ülkelerde başkanların bizzat kendileri çok gelişmiştir,10 ancak ülkeleri insani gelişmişlikten çok uzaktadır. 

Tablo 2. 2015 İnsani Gelişme Endeksinde En Kötü Durumdaki Devletler 

İnsani Gelişme Endeksinde en gelişmiş durumda olan 10 ülke ise; Norveç, İsviçre, Avustralya, Hollanda, Danimarka, İrlanda, Almanya, Yeni Zelanda, Kanada ve ABD’dir. ABD hariç hepsi parlamenter sisteme sahiptir. 

2 Cİ BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR..,

***