4 Temmuz 2017 Salı

ANAYASA MAHKEMESİNE BİREYSEL BAŞVURU (ANAYASA ŞİKAYETİ / ANLAMI, KAPSAMI VE OLASI SORUNLAR) BÖLÜM 15


ANAYASA MAHKEMESİNE BİREYSEL BAŞVURU  (ANAYASA ŞİKAYETİ / ANLAMI, KAPSAMI VE OLASI SORUNLAR)  BÖLÜM 15



İDARİ YARGI AÇISINDAN ANAYASA MAHKEMESİNE BİREYSEL BAŞVURU HAKKI 

Av. Ahmet GÜREL (Oturum Başkanı)

İkinci konuşmacımız Sayın Tacettin Şimşek’in kısa bir özgeçmişini sunmak istiyorum: Sayın Şimşek; 1956’da Tunceli’de dünyaya geldi, 
1979 yılında Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesinden mezun oldu. Bir süre hâkimlik yapan Şimşek, daha sonra avukatlığa geçerek çeşitli kurumlarda hukuk müşavirliği görevinde bulunmuş, 12 Haziran 2002 tarihinde Cumhurbaşkanı Sayın Ahmet Necdet Sezer tarafından Danıştay Üyeliğine seçilmiştir. 
Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Uluslararası İlişkiler Anabilim Dalında yüksek lisans programını “Avrupa Yatırım Bankası”, doktora programını 
“Sınıraşan Su Yollarından Hakça ve Makul Faydalanma” başlıklı tezleri ile tamamlamıştır. 07.12.2007’de dört yıllığına Türkiye Adalet Akademisi Genel Kurul Üyeliğine, 19 Ekim 2010’da Türkiye Adalet Akademisi tarafından Hâkimler Savcılar Yüksek Kurulu yedek üyeliğine seçilmiştir. Sayın Şimşek evli olup, İngilizce bilmektedir. 

Buyurun Sayın Şimşek. 

Dr. Tacettin ŞİMŞEK 
Danıştay 8. Daire Üyesi 
Giriş 

Bilindiği üzere kamuoyunda “Anayasa Şikayeti” olarak tanımlanan bireysel başvuru hakkı, 7/5/2010 tarih ve 5982 sayılı, “Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”1 ile hukukumuza dahil edilmiştir. 

Söz konusu Kanun ile, Anayasanın 148 inci maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinin sonuna “ve bireysel başvuruları karara bağlar” ibaresi eklenmiş ve 
maddeye şu fıkralar eklenmiştir; 


“Herkes, Anayasada güvence altına alınmış temel hak ve özgürlüklerinden, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi kapsamındaki herhangi birinin kamu gücü 
tarafından, ihlal edildiği iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurabilir. Başvuruda bulunabilmek için olağan kanun yollarının tüketilmiş olması şarttır. 

Bireysel başvuruda, kanun yolunda gözetilmesi gereken hususlarda inceleme yapılamaz. 

Bireysel başvuruya ilişkin usul ve esaslar kanunla düzenlenir.” 

Bireysel başvuruya ilişkin usul ve esaslar ise 30/3/2011 tarih ve 6216 sayılı, “Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu Ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun”2 ile 
düzenlenmiştir. 

Kanunun Geçici 1 inci maddesinin 8 inci fıkrasında, Mahkemenin 23/9/2012 tarihinden sonra kesinleşen nihai işlem ve kararlar aleyhine yapılacak bireysel 
başvuruları inceleyeceği; 76 ncı maddesinde ise, 45 ila 51 inci maddeler arasındaki hükümlerin, yani Kanunun 4 üncü bölümünün 23/9/2012 tarihinde 
yürürlüğe gireceği belirtilmiştir. 

Bireysel Başvuru Hakkına Kimler Sahiptir 

Kanunun 46 ncı maddesine göre, bireysel başvuru ancak ihlale yol açtığı ileri sürülen işlem, eylem ya da ihmal nedeniyle güncel ve kişisel bir hakkı doğrudan 
etkilenenler tarafından yapılabilecektir. 

Bireysel başvurunun hukuki niteliği, söz konusu işlem ve eylemler nedeniyle ilgilinin şahsına ait bir hakka yönelik mevcut ve doğrudan bir ihlalin varlığını 
gerektirmektedir. Bu nedenle potansiyel hak iddiasına dayanan ya da başvuranın kendi hakları ile ilgili olmayan hususlar bireysel başvurunun 
konusu olmayacaktır.3 

Madde kamu tüzel kişilerinin bireysel başvuruda bulunamayacaklarını, özel hukuk tüzel kişilerinin ise, sadece tüzel kişiliğe ait haklarının ihlal edildiği 
gerekçesiyle bireysel başvuruda bulunabileceklerini hükme bağlamıştır. Yine, yalnızca Türk vatandaşlarına tanınan haklarla ilgili olarak yabancılar 
bireysel başvuru yapamayacaklardır. 

Kanunun 50 nci maddesinin 5 inci fıkrasına göre, davadan feragat hâlinde, düşme kararı verilecektir. 

Tüzel kişiliği olmayan kişi gruplarının bireysel başvuru hakkı var mıdır? Kanunda açık bir hüküm bulunmamaktadır. 

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi ve idari yargı uygulamaları göz önüne alındığında bunların da bireysel başvuru hakları bulunmalıdır. 

Kanunda yer alan, kamu tüzel kişilerinin bireysel başvuruda bulunamayacaklarını, özel hukuk tüzel kişilerinin ise, sadece tüzel kişiliğe ait haklarının ihlal edildiği gerekçesiyle bireysel başvuruda bulunabileceklerini belirten hükmün de bazı idari işlemlerin bireysel başvuru yolu ile anayasal denetiminde sorunlar yaratması kaçınılmazdır. 

Örneğin, kamu görevlileri sendikaları, üyelerinin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukukî yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda, üyelerini veya mirasçılarını, her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak hakkına sahiptir.4 

Keza, sendikalar, çalışma hayatından, mevzuattan, toplu iş sözleşmesinden, örf ve adetten doğan hususlarda işçileri ve işverenleri temsilen veya yazılı başvuru ları üzerine, nakliye, neşir veya adi şirket mukaveleleri ile hizmet akdinden doğan hakları ve sigorta haklarında üyelerini ve mirasçılarını temsilen 
davaya ve bu münasebetle açtığı davadan ötürü husumete ehil sayılmakta dırlar.5 

Kendi kanunlarına göre, üyelerini ve mirasçılarını her derecedeki yargı organları önünde temsil hak ve yetkisine sahip olan sendikaların üyelerini ve mirasçılarını 
ilgilendiren işlem, eylem veya ihmal nedeniyle bireysel başvuru hakları bulunmayacak mıdır?. 

Anayasanın 56 nci maddesinde, herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu, çevreyi geliştirme, çevre sağlığını koruma ve çevre 
kirliliğini önlemenin Devletin ve vatandaşların ödevi olduğu vurgulanmaktadır. Madde ile Devlete verilen bu ödev kamu kurumlarının özel mevzuatında 
yer almıştır. Kamu kurumları da bu ödevlerini halkın çevre hakkını gerçekleştirmek ve korumak için yerine getirmektedirler. Bu çerçevede yerel yönetimlerin konumu önem taşımaktadır. 
Yine kuruluş belgelerinde bu amaç açıkça yer alan kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları ve sivil toplum kuruluşları bulunmaktadır. 

Merkezi idarelerin, kültür ve tabiat varlıklarını, çevre değerlerini etkileyen bazı işlem ve kararları Danıştay veya idare mahkemelerinde iptal davalarına konu 
olabilmektedir. Bu davalarda gerçek kişilerin yanında belediyeler, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve sivil toplum kuruluşları davacı sıfatıyla bir 
arada bulunabilmektedirler. 

Sendikaların üyelerini ve mirasçılarını ilgilendiren işlem, eylem veya ihmal nedeniyle; yerel yönetimler, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve sivil toplum kuruluşlarının, temel haklardan sayılan ve dayanışma hakları arasında bulunan çevre hakkı çerçevesinde idari işlem ve kararlara karşı bireysel başvuru haklarına sahip olmamaları eksikliktir. 

Bireysel Başvurunun Koşulları 

Kanunun bireysel başvuru için iki koşulu aradığını söyleyebiliriz.6 

a- Bireysel başvuruda bulunanın güncel ve kişisel bir hakkının doğrudan etkilenmesi. 

b- Kanunda öngörülmüş idari ve yargısal başvuru yollarının tamamının tüketilmiş olması. 

Bireysel başvuru yapma hakkına sahip olanlarla ilgili sınırlayıcı yaklaşım başvuru koşullarının değerlendirilmesinde de kendini gösterecektir. Bu sakıncanın önüne 
geçilebilmesi için Anayasa Mahkemesinin önüne getirilen başvurularda, başvuru koşullarının bulunup bulunmadığının idari yargılama usulünün özellikleri ve 
istikrar kazanmış içtihatlar dikkate alınarak değerlendirilmesi, bireysel başvuru hakkının etkin bir şekilde uygulanabilmesi açısından önem taşımaktadır. 

Örneğin mahkeme kararlarının istikrar kazandığı ve değişmeyeceğinin açık olduğu bir konuda, işlemin muhatabının yargısal başvuru yollarını tüketmiş olması koşulu aranmamalıdır. 

Keza, idarenin herhangi bir takdir hakkının bulunmadığı ve belirli bir şekilde işlem tesis etmekle yükümlü olduğu bir konuda da yargısal başvuru yollarının 
tüketilmiş olması koşulu aranmamalıdır. 

Yine, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının üyelerini ilgilendiren düzenleyici işlemlere karşı açtıkları davaların reddedilmesinden sonra, söz konusu düzenleyici işlemlerin üyelere doğrudan uygulanmasına yönelik bireysel işlemlerin de yargı yollarına başvurmadan bireysel başvuruya konu edilebilmesi gerekir. 

Bireysel Başvurunun Kapsamı ve Niteliği 

Temel hak ve özgürlüklerin daha etkin bir şekilde korunması bakımından Anayasa Yargısı düzeyinde korumayı amaç edinen Anayasanın 148 inci maddesinde, “herkesin, temel hak ve özgürlüklerinden herhangi birinin kamu gücü tarafından, ihlal edildiği iddiasıyla” Anayasa Mahkemesine başvurabileceği 
düzenlemesi yer almaktadır. 

Bireysel başvurunun kapsamını oluşturan “kamu gücü” ifadesi ile hangi kurum veya organdan bahsedilmektedir ve hangi işlemler kastedilmektedir. 
Çünkü Anayasa ve diğer mevzuatta “kamu gücü” tanımı bulunmamaktadır. 

6216 sayılı Kanunun “Dördüncü Bölüm” hükümleri incelendiğinde, bireysel başvurunun kapsamının sınırlı tutulduğu, sübjektif işlevini7 sınırlı bir biçimde yerine getirmesinin amaçlandığı görülmektedir. 

Kanunun 45 inci maddesinin 2 nci fıkrasında, ihlale neden olduğu ileri sürülen işlem, eylem ya da ihmalden söz edilmektedir. İdarelerin tesis ettiği bireysel 
işlemlerin, idari eylemlerin bireysel başvurunun kapsamında bulunduğu maddeden açıkça anlaşılmaktadır. 

Tasarının 50 nci maddesinin 3 üncü fıkrasında; “ihlal, bir kamu gücünün kanunen yapması gereken bir işlemi yapmamasından kaynaklanmışsa, Mahkeme kararının hangi makam tarafından yerine getirileceğini ve özel durumlarda kararın yerine getiriliş şeklini belirleyebilir.” hükmü yer almaktaydı. 
Böylece kamu gücünün eylemsizlik hali de bireysel başvurunun kapsamına alınmaktaydı. Ancak bu hüküm Anayasa Komisyonundaki görüşmelerde 
metinden çıkarılmıştır. 

Yine Kanunun 50 nci maddesinde açıkça, ihlalin bir mahkeme kararından kaynaklanmış olması halinden söz edilmiş olması karşısında yargı organlarının 
yargılama sürecindeki işlem veya ihmallerinin de bireysel başvurunun kapsamında olduğu sonucuna varıyoruz. Bu tür işlem veya ihmallerin kararın 
esasını etkilemiş olmaları halinde 6216 sayılı Kanunun 48 inci maddesi uyarınca başvuru kabul edilebilir bulunacağından, Anayasa Mahkemesinin incelemesi 
de bu kapsamda olacaktır. 

Kanunun 45 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında, yasama işlemleri ile düzenleyici idari işlemler aleyhine doğrudan bireysel başvuru yapılamayacağı gibi Anayasa 
Mahkemesi kararları ile Anayasanın yargı denetimi dışında bıraktığı işlemlerin de bireysel başvurunun konusu olamayacağı hükmü yer almaktadır. 

Bir işlemin dayanağı, düzenleyici bir idari işlem veya bir kanun hükmü olabilir, ya da her ikisi birden olabilir. Bu taktirde, bireysel başvuruda bulunanın, temel 
hak ve özgürlüklerinden herhangi birinin kanun hükmü ve/veya düzenleyici idari işlem nedeniyle ihlal edildiği iddiasının incelenip incelenmeyeceği sorusuyla 
karşı karşıya kalıyoruz. Kanun hükmü karşısında böyle bir soruya olumlu cevap verilmesinin mümkün olmadığı açıktır. 

Tasarının 49 uncu maddesinin 6 ncı fıkrasında; “Bölümler, bireysel başvuru incelemesi sırasında temel hak ihlalinin kanun veya kanun hükmünde kararname hükmünden kaynaklandığı kanaatine varırlarsa iptali istemiyle Genel Kurula başvururlar.” düzenlemesi yer almış olmasına rağmen, hüküm TBMM Anayasa Alt Komisyonundaki görüşmeler sırasında, Anayasaya aykırı olarak yeni bir iptal davası açma imkanının yaratıldığı, Anayasa Mahkemesinin hem hakim hem savcı durumuna getirildiği, bölümlerde görev yapan üyelerin Genel Kurula da katılacakları, bu durumun sakıncalı olacağı, yasama organının kanundan kaynaklanan ihlallerde hassasiyet göstererek düzenleme yapması gerektiği, itiraz yolu ile Anayasaya aykırılığın mahkemelerce ileri sürülebileceği gerekçeleri ile düzenlemeden çıkarılmıştır.8 

Bireysel işlemlerin dayanaklarını oluşturan yasama işlemlerinin başvuru hakkı kapsamına alınmaması, hakkın etkili bir şekilde kullanılmasının önünde büyük 
bir engeldir. 

Tasarıda düzenlenen ancak Komisyon görüşmelerinde metinden çıkarılan hüküm Anayasanın 152 nci maddesi hükmü ile paralel bir maddedir. Anayasanın söz 
konusu maddesine göre; 

“Bir davaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasaya aykırı görürse veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddî olduğu kanısına varırsa, Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar davayı geri bırakır. 

Mahkeme, Anayasaya aykırılık iddiasını ciddî görmezse bu iddia, temyiz merciince esas hükümle birlikte karara bağlanır.” 

Yasama işlemlerine karşı bireysel başvuru hakkının tanınmamış olması ve Tasarıdan söz konusu hükmün çıkarılmış olması karşısında, mahkemelerin, önlerine getirilen uyuşmazlıklarda, Anayasanın 152 nci maddesi uyarınca, taraflarca ileri sürülen her aykırılık iddiasını, ciddi olup olmadığına bakmaksızın 
Anayasa Mahkemesine göndermeleri sonucu doğabilir. 

İdari yargı uygulamasında, bireysel işlemin, dayanağı olan düzenleyici idari işlem ile birlikte iptal davasına konu edilmesi yasal olarak mümkündür. 
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 7 nci maddesinin 4 üncü fıkrası uyarınca bu şekilde dava açılması mümkündür. 

Böyle bir davada, Danıştay’ca ilgilinin aleyhine verilecek karardan sonra, bireysel işlem, dayanağı olan düzenleyici idari işlem ile birlikte, temel hak ve 
hürriyetler yönünden bireysel başvuruya konu yapılabilmelidir. 

Bireysel Başvuruda Anayasa Mahkemesinin Konumunun İrdelenmesi 

6216 sayılı Kanunun 50 nci maddesinin ilk fıkrasında, esas inceleme sonunda, başvurucunun hakkının ihlal edildiğine ya da edilmediğine karar verileceği, 
ihlal kararı verilmesi hâlinde ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılması için yapılması gerekenlere hükmedileceği, ancak yerindelik denetimi yapılamayacağı, idari eylem ve işlem niteliğinde karar verilemeyeceği belirtilmektedir. 

Bireysel başvurunun konusunun idari yargı organlarınca hukuka uygun bulunan bir idari işlem veya eylem olması, inceleme sonucunda idari işlem veya eylemin 
temel hak ve hürriyetleri ihlal edip etmediğine yönelik tespitin aynı zamanda bu işlem veya eylemi hukuka uygun bulan yargı kararının da değerlendirilmesi 
sonucunu doğuracaktır. Uygulama da bu doğrultudadır. Bu nedenledir ki, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 53 üncü maddesine yargılamanın 
yenilenmesi sebebi olarak, “Hükmün, İnsan Haklarını ve Ana Hürriyetleri Korumaya Dair Sözleşmenin veya eki protokollerin ihlali suretiyle verildiğinin, 
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin kesinleşmiş kararıyla tespit edilmiş olması.” hükmü eklenmiştir. 

Anayasanın,7/5/2010 tarih ve 5982 sayılı, “Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”un 11 inci maddesiyle 
değişik 125 inci maddesinin 4 üncü fıkrasına göre; “Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette 
yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.” 

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2 nci maddesinin 2 nci fıkrasına göre, idari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler. 

İdari işlem veya eylemlere karşı bireysel başvuruların incelenmesi sonucunda, Anayasa Mahkemesince ihlal kararı verilmesi hâlinde ihlalin ve sonuçlarının 
ortadan kaldırılması için yapılması gerekenlere hükmetmesi idari eylem ve işlem niteliğinde karar sayılmayacak mıdır?. 

Öte yandan, kesinleşmiş bir idari yargı kararı ile hukuka uygun bulunan bir idari işleme karşı yapılan Anayasa Şikayetinin incelenmesi sonunda ihlal kararının 
verilmesi halinde bu kararın İdari Yargılama Usulü Kanunundaki karşılığının bulunmaması usul mevzuatını zaafa uğratmayacak mıdır?. 

Önüne getirilen uyuşmazlık konusu idari eylem ve işlemlerin hukuka uygun olup olmadıklarını incelemekle görevli olan idari yargı organlarına, Anayasa uyarınca 
yüksek mahkeme sayılan Danıştay’a verilmeyen bir yetkinin Anayasa Mahkemesine verilmesi Mahkemeyi sadece ikinci derecede temyiz mercii konumuna getirmemekte, aynı zamanda idari yargılama usulünü de işlevsiz kılmaktadır. 

6216 sayılı Kanunun 49 uncu maddesinin 6 ncı fıkrasında, bölümlerin, bir mahkeme kararına karşı yapılan bireysel baş vurulara ilişkin incelemelerinin, bir temel hakkın ihlal edilip edilmediği ve bu ihlalin nasıl ortadan kaldırılacağının belirlenmesi ile sınırlı olduğu belirtilmektedir. 

Kanunun 50 nci maddesinin 2 nci fıkrasında ise tespit edilen ihlalin bir mahkeme kararından kaynaklanmış olması halinde, ihlali ve sonuçlarını ortadan 
kaldırmak için yeniden yargılama yapmak üzere dosyanın ilgili mahkemeye gönderileceği, yeniden yargılama yapmakla yükümlü mahkemenin, Anayasa 
Mahkemesinin ihlal kararında açıkladığı ihlali ve sonuçlarını ortadan kaldıracak şekilde mümkünse dosya üzerinden karar vereceği hükmü yer almaktadır. 

16 CI BÖLÜM İLE DEVAM EDECEKTİR,

***